Термин «электронное правительство» (e-government) употребляется весьма широко, но точного его определения не существует. Нетрудно догадаться, что он возник по аналогии с e-business и, по сути, «электронное правительство» многое перенимает у электронного бизнеса. И как внедрение информационных систем в бизнесе всегда сопровождается реинжинирингом, так и для создания электронного правительства потребуются существенная реорганизация и оптимизация внутренних процедур, регламентов и процессов в органах государственного управления.

Точного определения термина «электронное правительство» пока не дают ни англоязычные, ни отечественные источники. Интуитивно понятно, что под ним подразумевается использование возможностей Internet для взаимодействия государственных органов с гражданами и бизнесом на уровне страны или региона. Нетрудно догадаться также, что термин e-government возник по аналогии с e-business.

«Электронное правительство» действительно многое перенимает у электронного бизнеса. В частности, вынесение в электронную среду взаимодействия госструктур с их контрагентами — отдельными гражданами, общественными организациями и представителями бизнеса — невозможно без комплексной автоматизации самих органов власти. Как отмечается в [1], «суть любого проекта электронного правительства в любой стране — это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба». В сущности, она не имеет принципиальных отличий от корпоративных информационных систем.

Но все же основная цель электронного правительства — смена ориентации госучреждений с обслуживания самих себя на реальное обслуживание граждан. Электронное правительство может стать эффективным инструментом, который позволит государству наконец повернуться лицом к каждому гражданину. Как определяется в федеральной целевой программе «Электронная Россия», одним из ожидаемых результатов является «повышение информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления, эффективности их взаимодействия с гражданами и организациями, качества оказываемых им услуг».

Конечно, достижение этой цели зависит не только от заинтересованности правительственных структур, их организационных и технологических возможностей собственной автоматизации и налаживания связи с внешним миром посредством Сети. Проблема цифрового неравенства может существенно ограничить доступ граждан к преимуществам такой автоматизации, и именно она становится причиной того, что в разных странах создание «электронных правительств» происходит крайне неравномерно. В таком движении есть свои лидеры и аутсайдеры, что связано с уровнем экономического развития и состоянием демократических процессов в различных государствах. Тем не менее есть и общие черты в принципах реализации, задачах и технологических основах «электронных правительств».

Стимулы

В совокупности факторов, побуждающих органы власти обращаться к концепции и технологиям электронного правительства, основным, как правило, считают повышение качества услуг, оказываемых населению и бизнесу, и снижение затрат на их предоставление. Опыт показывает, что перевод ряда функций взаимодействия с гражданами и юридическими лицами в онлайновый режим дает обеим сторонам значительную экономию. Она связана, в частности, с исключением затрат на переезды, потерь рабочего времени и необходимости обработки бумажных документов, с сокращением времени отклика на запросы, с ростом возможностей доступа к информации, с повышением прозрачности работы госструктур и т.д. Среди приоритетных услуг, которые государство может предоставлять населению с помощью Сети, Европейская комиссия упоминает:

  • начисление налогов на доходы, помощь в поиске работы, получение социальной помощи;
  • обработку личных документов, регистрация автомобилей, прием заявлений на строительство;
  • прием заявлений в полицию;
  • организацию работы публичных библиотек;
  • оформление документов в связи с рождением детей и вступлением в брак;
  • организацию приема в вузы, обработку заявлений о смене места жительства;
  • услуги здравоохранения.

А взаимодействие в онлайновом режиме органов власти с бизнесом может охватывать решение таких задач:

  • оформление социальных отчислений на служащих, начисление налогов с предприятий;
  • регистрация новых компаний;
  • подача статистических данных, подача таможенных деклараций;
  • получение разрешений, связанных с охраной окружающей среды;
  • государственные закупки.

«Электронное правительство» нацелено на повышение эффективности оперативной деятельности государственных органов с помощью средств поддержки совместной работы, инструментов управления потоком задач, систем управления знаниями. Эффективность работы госструктур еще больше повышается, если эти процессы и инструменты их автоматизации стандартизованы не только в рамках одного ведомства, но и в рамках разных органов на разных уровнях власти. А это уже реальный шаг к созданию единой национальной информационной системы органов государственного управления.

Такая задача декларируется в большинстве проектов внедрения ИТ в практику государственных органов, включая «Электронную Россию». Однако ее решение сопряжено со значительными трудностями, поскольку в большинстве случаев информационные системы органов власти создавались по принципу «лоскутной автоматизации». Достижение цели упростится, если при автоматизации внутренних процессов можно будет опираться на открытые стандарты, следовать единой стратегии и архитектуре «электронного правительства».

Благодаря технологиям «электронного правительства» государство получает дополнительную возможность способствовать экономическому развитию. Так, можно предоставлять компаниям малого и среднего бизнеса среду интеграции в процессы электронного бизнеса, обеспечивать надежную инфраструктуру для привлечения инвестиций в локальный бизнес или для найма квалифицированных специалистов из других регионов.

«Электронное правительство» открывает возможности для формирования сообществ граждан, заинтересованных в оказании определенного влияния на развитие государства и общества. При создании таких сообществ в Сети существенно расширяется их аудитория, поскольку стираются географические границы и снимаются проблемы участия в них людей с ограниченными физическими возможностями.

Наконец, «электронное правительство» может стать средством совершенствования работы самих госструктур. Если аналитические технологии, средства бизнес-интеллекта, системы поддержки принятия решений обеспечивают выработку продуманных стратегий и эффективное управление в бизнесе, то ничто не мешает использовать эти же средства для формирования и реализации государственной политики.

Этапы

Многие источники информации по «электронному правительству» сходятся на том, что реализация концепции электронного правительства проходит четыре стадии [2].

  1. Web-присутствие. Как правило, госструктуры начинают реализацию идей «электронного правительства» с развертывания собственных Web-сайтов, представляющих собой не более чем дополнительные источники информации о работе органов власти. При этом практически не поддерживаются средства взаимодействия с посетителями этих сайтов, а присутствующие в Сети отдельные ведомства и структуры управления не интегрированы. В проектах «электронных правительств» многих развитых стран этот этап уже пройден.
  2. Интерактивное взаимодействие. Web-порталы органов власти из источников информации трансформируются в площадки, предназначенные для интерактивного обмена информацией и предоставления электронных услуг гражданам и бизнесу. На этом этапе, на котором находятся многие национальные проекты «электронных правительств», у пользователя появляется возможность совершать достаточно сложные транзакции, обращаться с заявлениями и получать в электронном виде официальные документы. Расширяется функциональность сайтов, которая все чаще объединяет доступ к информации и услугам различных ведомств. Соответственно, возникают проблемы создания безопасной и надежной инфраструктуры поддержки таких транзакций, интеграции информационных систем разных органов власти.
  3. «Окно во власть». Начавшийся на втором этапе переход от предоставления информации к поддержке электронного взаимодействия государства со своими гражданами закладывает основу для глобальной трансформации отношения органов власти к своим функциям, для их реальной переориентации на нужды человека. Совершенствование возможностей портала, реализация принципа «единого окна» для доступа граждан и представителей бизнеса к функциям разных ведомств, усложнение интерактивного взаимодействия могут инициировать не только серьезное изменение технологической инфраструктуры (создание единой информационной системы разных госструктур, выработка политики обеспечения безопасности и т.д.), но и реорганизацию работы органов власти в целом. Примером объединения информации и сервисов разных правительственных структур в среде Internet может служить «электронное правительство» Великобритании (www.gateway.gov.uk). Схожие проекты реализуются в Румынии (www.e-guvernare.ro) и Болгарии (egateway.government.bg) — странах, для которых повышение эффективности работы органов власти имеет ключевое значение в связи с перспективой вступления в ЕС.
  4. Реинжиниринг. На данном этапе, с одной стороны, значительно упрощается взаимодействие с государством индивидуальных пользователей и коммерческих структур благодаря полномасштабному переводу в электронную форму услуг государства и их полной интеграции. С другой стороны, это требует внедрения сложной интегрированной инфраструктуры для поддержки операционной деятельности органов власти на разных уровнях.

Можно выделить следующие направления преобразований, которые являются обязательными условиями для реализации «электронных правительств»:

  • унификация внутренних процессов различных ведомств, участвующих в обработке одной пользовательской транзакции;
  • технологическая унификация разных ведомств для поддержки сквозных процессов и разделения информации либо создание промежуточного уровня для объединения разнородных систем;
  • достижение на законодательном уровне соглашений об общих политиках информационной безопасности, а также о возможностях совместного использования информации разными ведомствами.

Эти проблемы могут быть разрешены при условиях выработки общей стратегии реализации «электронных правительств» на национальном уровне и формирования единой архитектуры «электронного правительства».

Лицом к гражданину

Создание «электронного правительства» равноценно внедрению корпоративной информационной системы органов государственного управления, а в идеале — глобальной системы автоматизации органов власти. Однако для индивидуальных пользователей и представителей бизнеса «электронное правительство» — это прежде всего представление органов власти в Сети, с помощью которого можно получать информацию и взаимодействовать с ними. Иными словами, это портал государственных органов.

Первые попытки госструктур обозначить свое присутствие в Internet характеризовались созданием информационных Web-сайтов министерств и ведомств, которые затем дополнялись некоторыми интерактивными транзакциями с пользователями. Если учесть, что в правительстве одного государства может быть несколько десятков департаментов и агентств, понятна тяжелая доля пользователя, решившего воспользоваться услугами такого «электронного правительства»: ему необходимо помнить отдельные адреса ведомств и точно знать, где искать ответ на поставленный вопрос. Простое объединение информационных функций разных ведомств под «шапкой» общего правительственного портала решает проблему лишь отчасти, поскольку пользователь по-прежнему должен самостоятельно определять, куда ему обратиться и где найти нужную ссылку на портале.

Следующий шаг — трансформация портала в онлайновый «шлюз» к информации и услугам разных ведомств. Портал становится «единым окном», через которое пользователь получает доступ к нужным ему функциям органов власти, даже не зная, в какое ведомство ему нужно обратиться. Портал должен отображать функции правительства с точки зрения тех, кто хочет воспользоваться его услугами, а не тех, кто в нем работает.

На таком портале в меню перечисляются не списки услуг отдельных департаментов, а возможные задачи посетителей (например, уплата штрафа за неправильную парковку, получение свидетельства о браке, обновление лицензии на недвижимость, получение информации об открытии бизнеса). Выбор одной из позиций списка инициирует отображение нужной информации, процесс заполнения электронных форм, оплату по кредитной карте, получение подтверждения об успешном выполнении транзакции и т.д. При этом пользователь может не знать, где и каким образом происходит обработка его запроса, и не обязан самостоятельно выбирать доступ к информации и услугам определенного ведомства. Принцип «шлюза» к услугам разных ведомств реализован, например, в «электронном правительстве» Великобритании, где имеется интегрированный онлайновый доступ не только к правительственным структурам, но и к региональным органам власти.

Порталы «электронного правительства» нового поколения должны удовлетворять следующим требованиям:

  • обеспечивать единый интерфейс для доступа к информации и услугам разных департаментов;
  • предоставлять средства регистрации и динамического распознавания пользователей и виртуальных сообществ (или категорий пользователей, включая отдельных граждан и представителей бизнеса);
  • предоставлять средства создания и доставки персонализированных представлений информации и услуг разных департаментов для определенных пользователей или сообществ;
  • поддерживать как простые транзакции (типа уплаты взносов или обработки запросов), так и более сложные (например, регистрация брака или изменение стратегических бизнес-целей);
  • поддерживать интерфейсы новых и унаследованных систем и систем управления внутренними потоками задач в различных ведомствах;
  • обеспечивать простой доступ к другим, неправительственным сайтам, связанным с правительственным порталом по тематике.

Одна из задач портала «электронного правительства» — поддерживать сообщества пользователей и предоставлять информацию, отвечающую их задачам. Причем проблема заключается в том, что основные посетители портала (отдельные граждане и коммерческие фирмы) могут образовывать различные сообщества, и принадлежность к одному из них не исключает принадлежности к другому. Будучи налогоплательщиком, пользователь одновременно может выступать в роли представителя малого бизнеса, профессионала в определенной области, родителя, избирателя и т.д.

Портал электронного правительства должен распознавать разные категории потребителей, поддерживать принадлежность одного и того же пользователя к разным категориям, предоставлять средства настройки и персонализации сведений и доступа к интерактивным услугам правительственных ведомств. Разнообразие потенциальной аудитории требует учета различий в технической подготовке пользователей, поддержки многоязычности, обеспечения доступа представителей специальных групп (людей с ограниченными физическими возможностями или пожилых). В идеале нужна и поддержка множества средств доступа к порталу, среди которых, помимо персонального компьютера, могут быть КПК, устройства беспроводной связи и т.д.

Особенностью портала госструктур является неопределенность и непредсказуемость нагрузки. На корпоративных порталах число пользователей и периоды пиковой активности зависят от специализации компании и круга ее клиентов. А вот пользователем портала «электронного правительства» потенциально может быть все население страны или региона, и пиковые периоды обращения к нему труднопрогнозируемы. Поэтому обязательными условиями для технологической платформы правительственного портала являются масштабируемость и высокий уровень готовности.

Ключевой характеристикой портала «электронного правительства» является поддержка безопасности. Сомнения в возможности надежной защиты персональных данных считают одним из главных препятствий к активной реализации идеи создания «электронного правительства». Отдельные граждане и представители бизнеса передают чиновникам и получают от них частную информацию, которая, как правило, не должна быть доступна посторонним. Поэтому на портале необходимы мощные механизмы защиты и в ряде случаев обеспечения секретности информации. Помимо обязательных технологий защиты (сетевые экраны, средства шифрования и т.д.) на портале «электронного правительства» должен использоваться целый ряд механизмов:

  • регистрация пользователей, которая гарантирует, что человек, вновь обратившийся к порталу, действительно является тем же потребителем (распространенная в коммерческих приложениях регистрация с помощью идентификатора и пароля таких гарантий не дает, поскольку узнать их может в принципе любой человек);
  • средства идентификации и аутентификации пользователей;
  • методы предотвращения отказа от результатов онлайновых транзакций или от выполнения обязательств по заключенным договорам;
  • возможность доступа к персональным данным пользователя его доверенных лиц (адвокатов, аудиторов и т.д.);
  • возможность доступа к персональным данным пользователя его родственников.

Сложность задач обеспечения безопасности на правительственном портале усугубляется следующим. Во-первых, у разных ведомств могут быть свои политики и технологии защиты, использоваться разные системы для решения разных задач (каждая — со своими требованиями к безопасности данных). Все это необходимо учитывать, но привести к общему знаменателю. Во-вторых, при сквозных онлайновых транзакциях может потребоваться доступ системы одного ведомства к сведениям другого, что проблематично, если законодательство такой доступ ограничивает или запрещает.

Необходимость доступа к разным системам в рамках правительственного портала порождает задачу единой регистрации (single sign-on) всех таких систем — вместо поддержки каждой из них отдельных средств регистрации и идентификации. Это значительно упростит получение необходимых сведений или услуг.

Не последняя задача — сделать портал привлекательным для пользователя. Если на компанию, поддерживающую бизнес в Internet, «работает» ее брэнд, то услуги госструктур в новой для них среде еще не являются привычными и должны завоевывать своих клиентов. Во многих случаях общение с этими структурами ассоциируется отнюдь не с самыми приятными эмоциями, поэтому потребуются определенные маркетинговые усилия и популяризация услуг государства в Сети.

С технологической точки зрения важную роль в установлении доверительных отношений граждан с «электронным правительством» играет высокий уровень доступности платформы. Известно, что потребитель с большой долей вероятности не сохранит лояльность к сайту, если при первом посещении не получит ожидаемого отклика в течение десятка секунд. Технологии, которые могут стимулировать использование возможностей «электронного правительства», включают в себя:

  • поддержку и интеграцию управления различными каналами контактов — Web, телефоном, факсом, интерактивным голосовым ответом, электронной почтой;
  • механизмы немедленного ответа (кнопка типа call me), которые на базе анализа персональной информации пользователя обеспечат связь с нужным представителем госструктур для получения более детальной информации по запросу;
  • средства совместной работы с информацией в режиме реального времени (например, создание таблиц для иллюстрации определенной проблемы, подсказки при заполнении сложных электронных форм, дискуссионные форумы, презентации и тренинги для групп пользователей и т.д.);
  • технологии управления сообщениями электронной почты, которые помогут ускорить отклик чиновников на запросы пользователей благодаря автоматической маршрутизации поступающих запросов по назначению, их категоризации и приоритизации, выбору возможных шаблонов ответа и, в определенных ситуациях, отправке автоматических ответов.

Инфраструктура и архитектура

Для полноценного создания «электронного правительства», в котором портал является неотъемлемой, но далеко не единственной частью, необходима соответствующая технологическая инфраструктура. Она должна удовлетворять стандартному набору требований, предъявляемых к масштабным распределенным информационным решениям. Это поддержка открытых стандартов и масштабируемость, которые позволят объединять разнородные системы разных госструктур, расширять функциональность «глобальной» системы без ее кардинального изменения и гибко реагировать на увеличение числа пользователей. Это возможность интегрировать существующие аппаратно-программные платформы и базы данных, в том числе унаследованные. Это наличие платформы для быстрой разработки новых приложений и средств интеграции готовых прикладных пакетов, обеспечивающих поддержку «электронного правительства».

Учитывая современные тенденции в области технологий интеграции, а также тот факт, что значительная часть комплексных проектов «электронных правительств», объединяющих системы разных департаментов и ведомств, находятся на первых стадиях своего развития, можно с большой долей уверенности сказать, что для задач «электронного правительства» перспективна сервис-ориентированная архитектура (service-oriented architecture, SОА). В качестве сервисов могут выступать как новые решения, так и давно существующие. Среди важных для «электронного правительства» преимуществ SOA — интеграция разнородных систем с помощью стандартных интерфейсов, гибкость в добавлении новой функциональности, возможность не дублировать одинаковые функции в разных системах, реализовав их в виде отдельного сервиса, и т.д.

Ведущие производители инфраструктурного программного обеспечения (такие, как IBM, Microsoft, HP, SAP) предлагают государственным деятелям свои варианты построения основ «электронного правительства». Но не надо забывать, что выбор оптимальных технологий — необходимое, но далеко не достаточное условие успеха. Реализация таких проектов требует определенной политической воли руководителей государства, направленной на реорганизацию своей работы, на активное внедрение ИТ в деятельность госструктур и на информатизацию общества в целом.

Литература
  1. И.Р. Агамирзян. Мировой опыт реализации концепции электронного правительства. Всероссийская научная конференция «Электронное правительство в информационном обществе: теория и практика», 2002, ims2002.nw.ru/02-rGOVf01.html.
  2. E-government futures: government and technology into the new century. IBM white paper, September 2001.

Портал для «электронного правительства»

Для реализации функций портала «электронного правительства» потребуется комплекс технологий, охватывающих программные и аппаратные системы, сетевые средства, инфраструктуру данных:

  • управление контентом — создание, проверка подлинности, развертывание и поддержка информации, а также данных приложений с помощью программных систем управления контентом разных поставщиков;
  • интеллектуальный поиск — точное индексирование информации, имеющей отношение к деятельности правительства, и гибкие поисковые механизмы;
  • персонализация — предоставление информации пользователям на основе их предпочтений и роли в обществе; эта возможность реализуется на базе сбора данных о пользователях или их сообществах и доставки нужной информации в нужное время на основе текущего контекста работы на портале. Причем на правительственном сайте предпочтительна явная персонализация, поскольку скрытая персонализация (например, с помощью анализа перемещений пользователя по страницам сайта) может восприниматься как нарушение прав личности;
  • средства совместной работы — электронная почта, возможности разделяемого рабочего пространства, дискуссионные форумы и т.д.;
  • геопространственная информация — использование данных, связанных с географией региона, для взаимодействия с пользователями;
  • интегрированная телефония — функция интерактивного распознавания голоса, интегрированная в приложения поддержки услуг «электронного правительства», а также интегрированные центры обработки обращений граждан.

Поделитесь материалом с коллегами и друзьями