Электронная цифровая подпись в системе госзакупок

Переход страны к рыночным отношениям потребовал, в частности, пересмотра всей системы государственных закупок.

Алексей Ермаков, Евгений Хухлаев

Переход страны к рыночным отношениям потребовал, в частности, пересмотра всей системы государственных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок надо было переключаться на размещение заказов в среде, открывающей перед покупателем возможность объективного выбора из многочисленных предложений. Возникающие на этом пути правовые отношения во многом основываются на технологии электронной цифровой подписи.

Государственные закупки [1, 2] — не совсем частнокапиталистический рынок, где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя служат мощнейшими экономическими стимулами. Государственный чиновник не похож на типичного субъекта рынка. Ему куда проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У него практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. При отсутствии четкой регламентации процесса госзакупок этот сектор быстро становится питательной средой для злоупотреблений.

В России за последние несколько лет принят ряд нормативных документов, касающихся механизма госзакупок. Наиболее существенный из них — Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Этим указом закреплена обязательность конкурсного размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Однако в принятых нормативно-правовых актах не учтен новый фактор, способный серьезно повлиять на организацию отношений между госзаказчиком и поставщиками, — массовое распространение в деловой жизни страны ИТ и, прежде всего, Internet. Сегодня госзакупки по-прежнему предполагают исключительно «бумажный» документооборот, что значительно снижает их эффективность. Создание системы конкурсных торгов на базе сетевых технологий [3] чрезвычайно актуально для сегодняшней России. Публикация в Сети всей открытой информации о проводимых торгах и их результатах дает выигрыш в оперативности и общедоступности.

Создание системы электронных госзакупок предполагает адекватную техническую реализацию правовых отношений между госзаказчиками и поставщиками товаров и услуг. При традиционном документообороте принимаемые сторонами обязательства и предоставляемые ими сведения подтверждаются завизированными бумажными документами. Однако ряд предусмотренных законодательством правовых условий, например, конфиденциальность поданной в запечатанном конверте заявки, технически обеспечиваются исключительно добросовестностью организатора конкурса. При переходе к электронному документообороту техническая реализация этих правовых отношений, помимо прочего, должна гарантировать выполнение (или по крайней мере существенно затруднить нарушение) сторонами предусмотренных законодательством условий.

При электронном документообороте собственноручную подпись заменяет электронная цифровая подпись (ЭЦП). Вступивший в действие с января 2002 года «Федеральный закон об электронной цифровой подписи» [4] призван создать необходимую правовую основу для такой замены. Закон определяет правовые условия, при соблюдении которых ЭЦП в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи на бумажном документе. Технически равнозначность обеспечивается тем, что ЭЦП гарантирует неизменность (защиту от подделки) подписанного ЭЦП электронного документа, неотрекаемость от подписи и позволяет безошибочно идентифицировать лицо, подписавшее документ (точнее, правомерного владельца закрытого ключа подписи). ЭЦП — неотъемлемая составная часть инфраструктуры открытого ключа (PKI — public key infrastructure).

Электронные госзакупки и PKI

В системе электронных госзакупок [8] непосредственно участвуют: организатор электронных торгов; государственные заказчики; поставщики. Предполагается, что все эти юридические лица обеспечены сертификатами ключей подписи, принадлежащими соответствующим уполномоченным должностным лицам. Там, где на бумажном документе должна быть собственноручная подпись должностного лица, на аналогичном электронном документе ставится его ЭЦП, по закону равнозначная собственноручной. Правильно подписанный электронный документ имеет такую же юридическую силу, что и бумажный. Все юридически значимые действия участников подтверждаются электронными документами с ЭЦП. При необходимости на документах проставляется печать времени (timestamp).

Публикация конкурсной документации

Госзаказчик, желающий участвовать в системе электронных государственных закупок, должен предварительно зарегистрироваться на сервере госзакупок и получить права доступа (имя и пароль). Их должен знать только оператор госзаказчика, производящий удаленное редактирование конкурсной документации на сервере. Оператор, вообще говоря, не является должностным лицом и не может подписывать документы от имени госзаказчика.

С каждым объявленным конкурсом на сервере связаны два комплекта документов: рабочий (открытый для редактирования оператором по протоколу HTTPS, гарантирующему защиту от подделки и конфиденциальность) и опубликованный (открытый для всеобщего обозрения в Сети). Непосредственно редактировать опубликованный комплект оператор не может. Первоначально имеется только рабочий комплект; для его публикации необходимы полномочия (ЭЦП) соответствующего должностного лица. Оператор может редактировать рабочий комплект и после публикации, но при этом опубликованный комплект не меняется: для публикации выполненных изменений вновь требуется ЭЦП должностного лица.

В процессе редактирования оператор заполняет поля полученных с сервера форм и отправляет их на сервер. Сервер на этом основании автоматически генерирует часть конкурсных документов; остальные документы госзаказчик готовит самостоятельно и отправляет их на сервер, указывая в соответствующих полях имена файлов.

Когда рабочий комплект готов к опубликованию, оператор запрашивает у сервера сводный документ, где отражены все данные, введенные при редактировании рабочего комплекта (значения всех полей, а также имена и даты всех отправленных файлов). Этот сводный документ подписан ЭЦП сервера, чтобы гарантировать неизменность рабочего комплекта. Любое изменение оператором рабочего комплекта после подписания сервером сводного документа аннулирует эту подпись.

Санкцией публикации служит отправление на сервер сводного документа, дополнительно подписанного ЭЦП должностного лица госзаказчика, уполномоченного для совершения этого действия. Сервер, получив подписанный сводный документ, проверяет, на месте ли обе подписи и не было ли изменений после подписания сервером, и публикует рабочий комплект (рис. 1). Такая процедура гарантирует, что опубликованный комплект полностью соответствует подписанному госзаказчиком сводному документу.

Подача заявки

На первом этапе реализации системы электронных госзакупок поставщик готовит документы на основе опубликованных на сервере образцов. При необходимости они подписываются ЭЦП поставщика. В комплект входят и документы третьих сторон, как правило, изначально существующие только в бумажной форме; их необходимо преобразовать в электронную, заверив ЭЦП электронного нотариуса.

Организация электронного нотариата, вероятно, будет запаздывать, поэтому на начальной стадии эксплуатации системы электронные документы третьих сторон можно и не включать в электронный комплект заявки, допуская электронный комплект наряду с традиционным бумажным. По мере развития инфраструктуры ЭЦП, предстоит отказаться от бумажного документооборота и полностью перейти на электронный.

Никто не должен иметь возможность прочитать заявку до момента вскрытия. С другой стороны, поставщик не должен иметь возможность заблокировать прочтение присланной им заявки, если он не отказался от нее до обусловленного срока.

Можно предложить следующий механизм обеспечения секретности до момента вскрытия заявок, обеспечивающий такой же уровень надежности, что и ЭЦП. Для каждого конкурса доверенный удостоверяющий центр по просьбе госзаказчика изготавливает асимметричную ключевую пару (ключи конкурса). Закрытый ключ конкурса удостоверяющий центр сохраняет в тайне до момента вскрытия заявок. Открытый ключ конкурса передается серверу госзакупок для зашифровки поступающих заявок.

Подготовив комплект документов заявки, поставщик пересылает его на сервер госзакупок по протоколу HTTPS. В ответ сервер присылает поставщику квитанцию о приеме заявки, подписанную ЭЦП сервера и снабженную печатью времени. В квитанции содержится идентификатор заявки, который используется поставщиком при посылке исправлений или при отказе от заявки. Получив комплект заявки, сервер «на лету» генерирует секретный симметричный ключ и шифрует им принятый комплект (Рис. 2). Вместе с комплектом заявки сохраняется и секретный ключ, зашифрованный посредством открытого ключа конкурса. Сам же секретный ключ уничтожается сразу после зашифровки.

Рис. 2. Шифрование заявки

Возможна модификация предложенной схемы: генерация секретного ключа и шифрование заявки выполняются на стороне поставщика с помощью специализированных средств, обеспечивающих немедленное уничтожение секретного ключа. Заявка и секретный ключ пересылаются на сервер уже зашифрованными. Такой вариант исключает сомнения в том, что секретный ключ, посредством которого зашифрована заявка, известен персоналу сервера госзакупок. В этом случае открытый ключ конкурса должен быть опубликован в конкурсной документации.

Исправления заявки подписываются, архивируются и шифруются точно так же, как и сама заявка. Отказ от заявки, включающий ее идентификатор, должен быть подписан ЭЦП поставщика для юридической силы и защиты от злоумышленников. В ответ на исправления или отказ сервер присылает квитанцию, подписанную ЭЦП сервера. На заявке, исправлениях, отказе и всех квитанциях, возвращаемых сервером, ставится печать времени. Зашифрованные заявки и исправления вместе с зашифрованными секретными ключами хранятся на сервере; вообще говоря, нет необходимости хранить их в защищенном хранилище.

Прочитать хранящуюся на сервере заявку не может никто, в том числе, и персонал сервера: закрытый ключ конкурса известен только доверенному удостоверяющему центру. Недостатком предложенной схемы является отсутствие государственных стандартов на асимметричное шифрование (в отличие от ЭЦП и симметричного шифрования), поэтому программные средства, реализующие эту схему, не могут быть сертифицированы. Также не вполне ясно, входит ли услуга по хранению в тайне закрытого ключа конкурса в число связанных с использованием ЭЦП услуг, которые может предоставлять удостоверяющий центр. Если удостоверяющий центр не возьмется за предоставление такой услуги, то придется для этого создавать специализированную структуру. Главное — отделить ответственность за сохранение тайны заявок от ответственности за их прием, которую несет сервер госзакупок.

08.08.2002г