Реклама
Практика показывает, что существующие модели информационных процессов, предназначенных для управления территориями различного масштаба, имеют ряд недостатков и не обеспечивают эффективного взаимодействия граждан, представителей бизнеса и государственных структур.

Основная проблема создания «электронного правительства» состоит в том, что территориальные и отраслевые информационные системы и ресурсы не интегрированы, а соответствующие ведомственные сети не сопряжены с Internet и между собой. Следствиями дезинтеграции становятся дублирование, «кусочная» автоматизация, закрытость информационных ресурсов, наличие восходящих не взаимосвязанных информационных потоков, отсутствие упорядоченных горизонтальных связей. Построенные и используемые с огромными бюджетными затратами ведомственные сети закрыты друг от друга, не сформирована единая среда электронного обмена документами. Так же обстоит дело с отраслевыми базами данных, прежде всего — c земельно-имущественными и относящимися к системе регистрации прав. В конечном счете, часто требуется значительная доработка их технических составляющих, а совокупная стоимость владения информационными системами и ресурсами (ИСиР) существенно повышается.

Существующие модели создания ИСиР в органах государственного и муниципального управления, в отдельных отраслях и сферах используются, прежде всего для автоматизации функций на основе организации специализированных рабочих мест. Однако автоматизация, например, процессов документооборота в их нынешнем виде порой порождает еще большую неэффективность работы. Перегруженность высшего руководства текущими решениями (что обусловлено «многозвенностью» документооборота, который замыкается именно на главе администрации, и сложившейся практикой подготовки ответов на каждое обращение) только усугубится из-за необходимости двойной работы с экранными и бумажными формами, увеличения времени на сканирование и печать корреспонденции. А столь эффективный инструмент интеграции ИСиР, анализа и поддержки управленческих решений, как геоинформационные системы, используется преимущественно для визуализации данных, подготовки презентаций. В результате внедрение ИСиР не дает существенного эффекта с точки зрения обеспечения социально-экономического развития той или иной территории и повышения качества жизни населения.

Авторами разработана модель создания «электронного правительства» (рис. 1), которая призвана решить проблемы построения и использования информационных систем и ресурсов. Данная модель положена в основу программы «Электронный Зеленоград».

На первом этапе реализации предлагаемой модели решается задача обслуживания процессов стратегического управления территорией, включающая в себя определение параметров эффективного управления бизнес-процессами. Для этого анализируются функции каждого подразделения администрации, внешние и внутренние взаимодействия, показатели эффективности подразделений и результаты их деятельности. Данный этап позволяет определить важнейшие объекты и выработать технические требования к информационным системам.

На втором этапе необходимо создать целевые модули, в которых формируются и анализируются в режиме реального времени базы данных управленческого учета одновременно со сбалансированными показателями деятельности центров ответственности. Перечислим основные модули.

Модуль пообъектного учета в жилищно-коммунальном хозяйстве, в земельно-имущественной, социальной, правоохранительной и других сферах. Включает в себя распределенные базы данных казначейского управления бюджетом и нацелен на мониторинг использования бюджетных ресурсов, в том числе для анализа деятельности бюджетных организаций и унитарных предприятий. В оргструктуре этому модулю соответствует управление экономики и финансов, отдел бухгалтерского учета и отчетности.

Модуль анализа деятельности на основе достоверной отчетности. Обеспечивает кластерный анализ документов и интерактивные методы сбора статистических данных, позволяя осуществлять мониторинг и анализ социально-экономических процессов на территории, определять эффективности использования бюджетных средств. В этом модуле целесообразно интегрировать системы документооборота с геоинформационными системами. Это позволит руководителю при объезде территории давать поручения в режиме онлайн с автоматической фиксацией географического положения объекта, с прикреплением к сообщению изображения объекта, передавать текстовые или голосовые сообщения в ближайшую ремонтно-эксплуатационную организацию, на уборочную машину или пост охраны правопорядка (при этом могут использоваться технологии push-to-talk, Wi-Fi, GPS и т.д.).

Модуль оптимизации бизнес-процессов. Обеспечивает интеллектуальную маршрутизацию вызовов и электронный документооборот; включает в себя контакт-центры, интерактивную справочную систему и голосовой факс-сервер. В оргструктуре модуль объединяет отдел ИТ, управление стратегического развития, бухгалтерию, отдел кадров, управление экономики и финансов.

Модуль мотивации работников. Включает в себя системы планирования карьеры и базы резерва кадров; позволяет организовать интерактивные опросы населения и специалистов, тестирование и обучение государственных и муниципальных служащих. В оргструктуре соответствует отделу кадров.

Модуль управления знаниями. Обеспечивает внедрение электронного документооборота с накоплением электронных библиотек путем «залпового» ввода документов, установку систем поточного сканирования и штрихового кодирования документов, использование полнотекстового поиска, агрегирование отчетных данных нижних уровней власти и отраслевых сфер, подключение внешних баз данных. В модуль входят системы интегрированного управления документами и управления записями, позволяющие организовать синхронизированный учет бумажных и электронных копий документов; применяются автоматизированные средства изъятия и возврата дел.

Модуль подготовки решений, разработки стратегий и управления изменениями. Интегрирует ресурсы геоинформационных систем, электронных библиотек, правовых баз, а также интегрирует базы типовых процедур и моделей в экспертные системы. В оргструктуре соответствует управлениям экономики и стратегического развития.

Модуль реализации решений и контроля. Обслу?живает?ся автоматизированными комплексами электронного документооборота, корпоративного программного обеспечения коллективной работы, сервисом мгновенных сообщений, которые объединены, например, с помощью Web-портала. В оргструктуре соответствует секретариату и общему отделу.

На третьем этапе создания «электронного правительства» происходит формирование необходимых информационных ресурсов и инфраструктуры. Исследование функций территориального управления позволяет выделить четыре базовых (первичных) информационных блока единого информационного пространства региона [1-2]. Это «Территория» (электронные карты, схемы и планы, в том числе инженерных коммуникаций, транспортных и других сетей), «Недвижимость» (здания, сооружения, жилые и нежилые помещения), «Население» и «Юридические лица». Для исключения дублирования информации, предотвращения ошибок и снижения расходов на сверку данных необходимо выделить единственный достоверный источник базовой информации — узел регистрации физических и юридических лиц, недвижимости. Все остальные информационные базы данных составляются на основе этих блоков. Такие базы данных создаются для решения пользовательских задач в рамках отдельных отраслей и составляют средний уровень баз данных. Точность и степень детализации должны быть достаточными для выполнения поставленных задач (расчетов арендных и жилищно-коммунальных платежей, субсидий и дотаций, замеров территории при подготовке строительства и пр.). На верхнем уровне (глава администрации и его заместители) строятся системы поддержки управленческих решений и экспертные информационные системы, оперирующие агрегированными на нижних уровнях комплексами данных посредством специальных целевых фильтров.

Таким образом, в соответствии с решаемыми задачами степень агрегирования, комплексность информации и результирующие показатели повышаются при движении вверх по иерархии территориального управления. При этом нужно определить круг должностных лиц для работы с конкретными показателями на уровнях начальника сектора, управления, главы администрации и его заместителей.

На четвертом этапе происходит построение единого информационного портала — «магнита» ресурсов органов власти, рассеянных по Internt и ведомственным сетям. Процесс образования портала может происходить масштабно или с помощью отдельных пилотных проектов по разным сферам [4].

Последний подход мы используем и в Зеленограде для построения портала www.zelao.ru.

При разработке портала следует учитывать возможность организации доступа с портативных устройств. Например, с помощью SMS-сообщений налогоплательщики Швеции могут подтверждать правильность своих налоговых деклараций, а граждане Великобритании, США и других стран — голосовать во время выборов.

Основным средством защиты конфиденциальности информации при межведомственном обмене по открытым каналам связи и приеме электронных документов от граждан через портал является кодирование данных. Наряду с порталом средством интеграции могут служить и смарт-карты. Например, в Испании они применяются для получения в государственных организациях через терминалы самообслуживания, расположенные по всей стране, различных социальных пособий, госуслуг, информации о рабочих вакансиях и др. [4].

Кроме того, базовой функцией является интеграция с внешними системами — системой расчета бюджетных трансфертов, базами изменений в налоговом и бюджетном законодательстве и т.д. [3].

Для комплексного решения задач интеграции, наращивания функциональных возможностей систем и их масштабирования предлагается создавать специализированные предприятия — девелоперы проектов в области информатизации. На них может быть возложено выполнение обеспечивающих и части базовых функций «электронного правительства». Одной из функций такого предприятия может быть управление автоматизированными рабочими местами органов исполнительной власти и бюджетных учреждений, которое заменит сложившуюся практику закупки аппаратных средств, подверженных быстрому моральному старению. Такая форма реализации процессов (на основе аутсорсинга или лизинга) при построении ИСиР развивается в Великобритании, США и других странах и имеет ряд преимуществ. Прежде всего, это ликвидация временного лага между изменением требований программного обеспечения к аппаратным средствам и обновлением последних.

Девелопер собирает и анализирует предложения субъектов ИТ-рынка, проводит инвентаризацию существующих ИСиР, предлагает проекты информатизации, получает предложения и поручения по общесистемной части информационных систем от администраций субъектов РФ, муниципальных образований, территориальных отделений отраслевых комплексов, координационных и экспертных советов при главах администраций, министерствах и ведомствах, а в случае необходимости привлекает экспертные организации. После окончания разработки системы девелопер организует приемку и сдачу ИСиР в тестовую, опытную и промышленную эксплуатацию.

Существующие информационные системы, построенные за счет бюджетных средств, могут быть внесены в качестве уставного капитала создаваемых девелоперов для обеспечения контроля над деятельностью таких предприятий и реализации единой стратегии в сфере информатизации. Текущее финансирование девелопера происходит за счет оказания платных услуг населению (широкополосное телевещание, цифровая телефония, Internet-доступ и др.), органу власти (разработка технических заданий, проектов, экспертиза, организация конкурсов), а также коммерческого использования инфраструктурных элементов. В целом такое предприятие поможет интегрировать территориальные и отраслевые информационные системы, ликвидировать дублирование данных и соответствующие бюджетные затраты, обеспечит надежную эксплуатацию и необходимый уровень безопасности информационно-коммуникационной инфраструктуры «электронного правительства».

Пятый и шестой этапы построения «электронного правительства» — это управление изменениями и результатами. Предполагаются гибкое внесение корректировок в разработанные технологические процессы, программные комплексы и возврат на любой из предыдущих этапов. Переход на процессные методы управления нацелен на эффективную координацию всей системы управления — по горизонтальным и вертикальным связям как между подразделениями органа власти, так и с внешними организациями. Подсистема управления изменениями позволит организации постоянно развиваться, систематически подвергая сомнению используемые технологии и модели принятия решений, избавляясь от излишних бюрократических процедур, усваивая, адаптируя и внедряя новые идеи и технологии.

Модель реализации «электронного правительства» через девелопера положена в основу программы «Электронный Зеленоград» и концепции специализированного предприятия «Электронный Зеленоград», являющегося дочерней структурой ОАО «Электронная Москва».

Литература
  1. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: Инфра-М, 2002.
  2. Иванов В.В., Коробова А.Н. Разработка комплексной системы управления муниципальным образованием на базе модели электронного муниципалитета // Муниципалитет, 2002, № 5; 2003, № 1.
  3. Иванов В.В., Коробова А.Н. Привлечение ресурсов и технологий муниципального управления через интеграцию в международные корпоративные сети // Практика международного бизнеса, 2003, № 1.
  4. Холмс Д. Стратегия электронного бизнеса для государства / Пер. с англ. А.В. Коротков, М.: Астрель, 2004.

Валерий Иванов (vivanov@updk.ru) — профессор Московского института электронной техники; Анна Коробова (Korobova@zelao.ru) — начальник отдела информационно-технологического развития префектуры Зеленоградского административного округа (Москва).