Вспоминать о несовершенстве правовой базы стало «общим правилом» на конференциях и неформальных встречах представителей отрасли. Поэтому появление при Ассоциации документальной электросвязи (АДЭ) профессиональной команды с замысловатым названием «Рабочая группа по разработке предложений по первоочередным задачам корректировки действующей нормативной базы в области электросвязи» было воспринято в операторских кругах с надеждой. Обозреватель «Сетей» Алексей Полунин встретился с членом исполкома АДЭ и координатором этой рабочей группы Алексеем Рокотяном, чтобы подробнее узнать о целях и задачах ее деятельности.
Слово «первоочередные», которое присутствует в названии рабочей группы, часто воспринимается как «чрезвычайные». Не могли бы Вы рассказать о причинах создания группы в рамках АДЭ? Насколько экстренными являются решаемые ею задачи?
Необходимость создания рабочей группы связана с тем, что к несовершенству ряда положений закона «О связи» (о которых начали говорить еще до его принятия Государственной Думой) добавились несовершенные вторичные правовые акты, постановления и приказы министерства. Накопилась критическая масса объективных проблем, явных ошибок и не слишком удачных формулировок.
Рано или поздно все равно пришлось бы начать корректировать нормативные документы. Мы, группа специалистов, объединенных в АДЭ, решили взять инициативу на себя, и под эгидой ассоциации появилась наша экспертная группа. Мы составили довольно обширный план работы, который получил одобрение Минкомсвязи и был поддержан заместителем министра Наумом Мардером.
Слово «первоочередные» в данном случае имеет несколько иной смысл, чем тот, о котором Вы говорите. В действующей нормативной базе есть много неточностей, которые можно подправить достаточно быстро и безболезненно, но есть и проблемы, требующие системных корректировок. «Первоочередные» задачи — это те изменения, которые можно осуществить оперативно, не меняя всей модели регулирования.
Задачей, которую надо решить действительно в спешном порядке, является корректировка положений закона «О связи», касающихся регистрации операторских сетей. Это срочный вопрос, поскольку в законе четко указан срок, к которому должна завершиться регистрация действующих сетей (конец 2009 года), а этот процесс еще не начался. Остальные изменения нормативных актов, над которыми работает наша группа, не отличаются столь жесткими временными рамками, но их принятие позволит операторам более комфортно чувствовать себя в рамках нынешней модели регулирования.
Изменение федерального закона связано с достаточно сложными процедурами. Что предполагается изменять?
Мы подготовили проект изменений к закону «О связи». Я считаю их принятие очень важной задачей. Если не решить ее сейчас, то с начала следующего года деятельность большинства операторских сетей окажется незаконной, и их придется отключить.
Возникают вопросы не только о сроках исполнения процедуры регистрации, но и о сути: зачем вообще их регистрировать, и какие цели при этом преследуются? Ответ не очевиден. Предусмотренный в нынешней редакции закона порядок регистрации содержит существенные препятствия к развитию сетей связи, поэтому экспертная группа предложила отменить саму процедуру регистрации сетей. Взамен мы предлагаем другой механизм: оператор уведомляет органы надзора в сфере связи о введении в эксплуатацию (или выведении из эксплуатации) всей сети, отдельных линий или узлов связи, а также в установленном порядке предоставляет схемы и характеристики используемых сетей. Такой механизм, не создавая лишних административных барьеров, позволяет выполнить требования к построению и функционированию единой сети электросвязи. Государственные органы будут иметь объективную информацию о том, какие сети связи работают в стране или регионе. Помимо прочего, это обеспечит решение вопросов организации связи при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Наша инициатива получила поддержку в профильном комитете Госдумы, и заместитель председателя комитета Владимир Горбачев внес проект изменений на рассмотрение как законодательную инициативу. Надеемся, что дальше дело пойдет по установленной процедуре, и до конца года предложенные изменения вступят в силу.
Какие еще нормативные документы собирается исправлять рабочая группа, и как это скажется на бизнесе участников телекоммуникационного рынка?
Приведу простой пример, который любят связисты. Сегодняшняя нормативная база ориентирована на традиционное представление о телефонном узле, который состоит из ряда стоек с оборудованием и решает задачу соединения определенного входа с определенным выходом. Однако техника, основанная на принципе коммутации каналов, перестала развиваться еще несколько лет назад. Наступила эра широкого использования пакетных IP-технологий.
При современной организации телефонного сервиса в IP-сети применяется совершенно другая, распределенная архитектура. Обычно в такой сети имеются несколько шлюзов и программный коммутатор (softswitch), управляющий сеансами связи. Задачи, который решал классический канальный коммутатор, обеспечиваются территориально распределенным комплексом средств связи, и целая сеть функционально воспринимается как один узел.
Возникают вопросы: а где в такой сети находится сам узел связи, и что он собой представляет? В действующих нормативных документах говорится о том, что узел связи — это softswitch и шлюз, причем одновременно. А для ряда сетей в требованиях явно указано минимальное количество узлов, которым должен располагать оператор. Если в сети необходимо установить семь узлов, то оператор вынужден устанавливать семь шлюзов и семь контроллеров вызовов, хотя вполне достаточно и одного. Ну, может быть, двух,
с учетом резервирования. В результате, когда оператор строит сеть на основе новых технологий, он обязан закупать ненужное и весьма недешевое оборудование. Эти расходы затем перекладываются на конечных пользователей.
Проблему можно решить, лишь немного подправив нормативные документы — не затрагивая основную модель регулирования. Такие корректировки позволят операторам сократить неоправданные расходы, что далеко не лишне в условиях кризиса.
В плане рабочей группы содержится пункт, связанный с корректировками правил оказания услуг. Не могли бы Вы пояснить, какие изменения предлагается внести?
Изменения, касающиеся правил оказания услуг связи, уже подготовлены и направлены в Минкомсвязи.
Мы предложили устранить некоторые шероховатости правил, выявившиеся за время действия новой законодательной базы. Например, в положениях об авансовых расчетах между операторами и абонентами действует норма, в соответствии с которой оператор обязан вернуть аванс по первому обращению абонента. Как показала практика, эта норма позволяет отдельным не очень добросовестным клиентам совершать финансовые злоупотребления, в том числе нелегально обналичивать денежные средства.
Нужно отметить, что в Гражданском Кодексе столь жесткой нормы нет; там предусмотрен возврат внесенных авансом средств за вычетом реальных затрат лишь при досрочном расторжении договора. Если же речь идет об ошибочном платеже, борьба за клиента побуждает оператора идти ему навстречу — при условии разумности его просьбы. Нынешнее безусловное обязательство возвращать аванс при первом же обращении — некий перебор, который нужно исправить.
Другой пример. В правилах оказания услуг телефонии есть такой пункт: если абонент хочет воспользоваться услугой доступа к Internet по технологии ADSL другого оператора, то телефонная компания должна обеспечить ему такую возможность через собственную абонентскую линию. Данная норма была механически перенесена в правила оказания услуг передачи данных, при организации которых используются другие технологии и принципы обеспечения связи. В сети передачи данных по протоколу Ethernet реализовать такое требование технически невозможно, а потому его предложено убрать. Кроме того, мы сочли необходимым подправить некоторые пункты, связанные с картами оплаты и понятием «лицевой счет».
Если судить по плану работ вашей группы, заметно серьезное отставание от графика. Возникли какие-то непредвиденные сложности?
Сейчас мы занимаемся самыми существенными документами действующей нормативной базы. Это правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, требования к построению телефонной сети и к пропуску трафика. Упомянутые документы жестко взаимосвязаны: в требованиях к построению телефонной сети и маршрутизации есть много пунктов, непосредственно вытекающих из правил присоединения.
Работа идет сложно. Над правилами присоединения мы начали работать еще зимой, но только сейчас завершили первый этап, рассмотрев далеко не все вопросы, нуждающиеся в корректировках. В июле рабочая группа только-только приступила к уточнению требований к построению телефонной сети.
Ситуация вполне понятна. Когда в рабочей группе шли дебаты по поводу регистрации сетей, то слышались разные мнения специалистов, но в целом интересы компаний были схожими. В рассматриваемых же документах проявляется противоположность коммерческих интересов участников рынка, поэтому не все вопросы решаются легко и быстро. Тем не менее нам удается договориться в 95% случаев, что я считаю очень хорошим результатом для экспертной группы. В остальных случаях решение будет принимать министерство: оно рассудит, как быть в ситуации, когда очевидного консенсуса не найти.
Один из самых спорных вопросов — это построение и взаимодействие сетей связи на уровне региона, известная всем проблема зоновых сетей. По решению Минкомсвязи анализ вопросов перспективной архитектуры голосовых сетей и взаимодействия операторов поручен ЦНИИС. Мы ждем заключений института, поэтому работу над частью правок отложили.
Обычно изменение законодательной базы вызывает озабоченность рынка. Как операторы связи относятся к деятельности вашей группы?
С одной стороны, есть безусловная заинтересованность в ней, и сами операторы принимают активное участие в нашей работе. В почтовой рассылке, с помощью которой мы обмениваемся идеями и документами, насчитывается около полутора сотен адресов специалистов, представляющих операторов связи разного масштаба и отраслевые институты. Активно участвуют в работе отраслевые объединения, такие как Ассоциация операторов телефонной связи, Ассоциация региональных операторов связи, Инфокоммуникационный союз. За каждой из них стоят десятки компаний, но организационно работа нашей экспертной группы осуществляется под эгидой АДЭ.
С другой стороны, многие представители бизнеса, наверное, ожидали быстрых результатов реформ. Увы, этого не получилось, да и не могло получиться, поэтому часть весьма активных на первом этапе участников группы сейчас несколько охладела к ее деятельности. Мы никого не отталкиваем, но никого и не тянем за уши. Есть ядро активных участников (их человек 30), которые, по сути, несут на себе основное бремя работы, участвуя в еженедельных трехчасовых совещаниях.
Могу заверить, что правка нормативных документов — это очень тяжелый рутинный труд. Исправлять документы даже сложнее, чем писать их заново. Тем не менее работа ведется продуктивно. Пропал ненужный ажиотаж вокруг нашей деятельности, зато остался подлинный интерес к результатам работы.