Председатель Правительства РФ Михаил Фрадков подписал 18 февраля один из трех основополагающих подзаконных актов, которые должны запустить в действие новую систему государственного регулирования телекоммуникационной отрасли, предусмотренную ФЗ «О связи»
Борис Антонюк указал на дверь провайдерам «гибридной» IP-телефонии

Это постановление утверждает перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на операторскую деятельность, и перечень соответствующих лицензионных условий. В ближайшее время (возможно, до конца марта) будут утверждены оставшиеся важнейшие документы, регламентирующие порядок присоединения операторов электросвязи к сети связи общего пользования (ССОП) и порядок взаиморасчетов между операторами за услуги связи.

Действие обновленного ФЗ «О связи», принятого в 2003 году, конкретизируется 38 специальными постановлениями Правительства: 35 проектов этих постановлений разрабатываются в недрах Мининформсвязи, два документа отданы на подготовку в МЭРТ, а один — в ФСБ России. К середине февраля главное телекоммуникационное ведомство страны справилось со своим объемом работ уже более чем на треть (утверждены 13 постановлений, координирующих деятельность в сфере связи). Но ни один подзаконный акт не вызвал у действующих игроков рынка и его аналитиков столько трепета и споров, сколько положение о перечне лицензируемых услуг. Причина всплеска эмоций состоит в том, что именно он определяет будущее российской IP-телефонии.

Количество и качество

«Легализация» в 1999 году (стараниями специального комитета АДЭ) IP-телефонии в качестве телематической услуги была воспринята как первый и очень существенный шаг к либерализации отечественной отрасли связи. IP-телефония стала символом «демократических свобод» для средних и малых операторских компаний, бизнес которых базировался на предоставлении разнообразных IP-услуг.

Крупным и традиционным операторам, особенно естественному монополисту «Ростелекому», такое положение дел не нравилось, поскольку минимальный уровень требований к лицензиям на телематику открывал дорогу на высокодоходный рынок практически всем желающим. Им не нужно было делать значительных инвестиций в развитие инфраструктуры сетей. Все капитальные затраты ограничивались покупкой так называемой «карточной» платформы, эмиссией предоплаченных карт и арендой пула телефонных номеров у их фактического владельца.

Словом, как часто случается, маятник законодательного регулирования, качнувшись в сторону либерального рынка, снова создал условия для неравноправной конкуренции, теперь уже — в пользу молодых альтернативных сервис-провайдеров, которые пользовались «последней милей» ТфОП, не платя за нее ни копейки. Все ждали, что рано или поздно чаша весов выровняется. Новый порядок лицензирования услуг связи, согласно которому «гибридная» IP-телефония, основанная на использовании абонентских линий ТфОП, оказалась причисленной к услугам дальней телефонной связи, был воспринят как закономерное решение, хотя и не лишенное внутренних противоречий.

Главным отличием нынешнего перечня лицензируемых услуг от действовавшего раннее является сокращение численности видов операторских лицензий с 43 до 20. Как утверждает замминистра информационных технологий и связи РФ Борис Антонюк, это упростит процедуру выдачи необходимых разрешительных документов операторам связи. Однако некоторые из них пребывают в растерянности: они не знают, на какие виды лицензий им необходимо подавать запросы, так как лицензионные условия прописаны не очень ясно.

Первому с такой проблемой пришлось столкнуться «ВымпелКому», который после присоединения дочерней структуры «ВымпелКом — Регион» должен надлежащим образом оформить на себя разрешительные документы Россвязьнадзора для ведения законной деятельности в регионах. Вышедший свод наименований услуг, вносимых в лицензии, судя по всему, не дал ясности руководству «ВымпелКома». Замминистра довольно резко выразился по данному поводу: «Если оператор сам не знает, какие лицензии ему запрашивать, это — нонсенс».

По словам Антонюка, весь спектр лицензируемых услуг сегментирован на группы по видам возмездной деятельности операторов связи. Всего насчитывается пять таких категорий: услуги, оказываемые в фиксированных сетях связи, сетях подвижной радиосвязи, спутниковой связи, сетях передачи данных и телерадиовещания. Первоначальный вариант законопроекта включал в себя 30 наименований лицензий, но в процессе внутриведомственных согласований их список был сокращен до нынешней «горячей двадцатки». Как оказалось при подробном рассмотрении, часть видов услуг попросту дублировала друг друга по существенным признакам.

Тем не менее в представленном перечне наименований операторы-лицензиаты не найдут прямых ссылок на многие интересующие их виды деятельности. В частности, нет указаний на активно развивающиеся сервисы видеотелефонии и видеоконференц-связи, отсутствует упоминание о пакетной передаче данных в сотовых сетях (GPRS) и об услугах мобильного доступа к Internet. Все виды сервисов, предлагаемые сотовыми операторами своим абонентам, покрываются одной-единственной лицензией на услуги подвижной радиотелефонной связи в ССОП (п. 11 перечня). Довольно трудно будет определиться с необходимыми лицензиями и провайдерам широкополосных мультисервисных услуг (Voice-over-DSL и Video-over-DSL), только начинающих входить в нашу жизнь. Совсем не представлены услуги беспроводного широкополосного доступа, в том числе WiMax, хотя соответствующая деятельность заведомо потребует лицензирования, поскольку связана с использованием ограниченного радиочастотного спектра.

В пресс-релизе Мининформсвязи, приуроченном к подписанию постановления об утверждении перечня лицензируемых услуг, говорится, что «лицензиат будет иметь право оказывать иные услуги связи, связанные с указанными в лицензии и направленные на повышение их потребительской ценности, не требующие при этом отдельной лицензии». Жаль, конечно, что пресс-релиз не имеет силы официального правового документа.

Принцип мнимой свободы

Объясняя принципы, которыми руководствовались в Мининформсвязи при создании перечня лицензируемых услуг, Борис Антонюк призвал слушателей отойти от «технократического» взгляда на услуги и рассматривать их с точки зрения потребительских качеств, то есть глазами пользователя, а не инженера операторских служб. Тогда, дескать, предложенные разделение видов лицензий и их сегментация по группам покажутся логически стройными. Но если даже представить себя этаким универсальным потребителем, нельзя не увидеть качественной разницы между обычной голосовой и видеотелефонной связью, услугами подвижной радиосвязи в ССОП и фиксированным радиодоступом.

Впрочем, национальная администрация связи оставила себе запасной выход в случае возникновения коллизий: в соответствии с законом «О связи» она имеет право ежегодно вносить в перечень новые наименования услуг связи, подлежащие обязательному лицензированию, или же, наоборот, объединять несколько лицензий в одну. Все зависит от текущего состояния рынка телекоммуникационных услуг, зрелости отдельных его сегментов и возможной синергии технологий связи.

То, что произошло с индустрией IP-телефонии, явственно показывает отечественным игрокам, что Мининформсвязи будет и дальше придерживаться стратегии «мнимых свобод». Иными словами, государственный регулятор готов дать перспективным направлениям рынка услуг возможность свободно развиваться, с тем чтобы по мере их роста накидывать на них «поводок». Многим альтернативным операторам, вложившим в новый бизнес на этапе его становления значительные материальные и людские ресурсы, будет проще подстроиться под меняющиеся правила игры, чем выйти из нее совсем.

Сказанное в полной мере относится к «карточным» операторам IP-телефонии типа «Зебры Телеком» или «Тарио». Для них предусмотрены два варианта продолжения бизнеса: обзавестись лицензией на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи (п. 2) или перейти в более низкую рыночную «лигу», заключив агентские договоры на обслуживание конечных пользователей с легальными операторами дальней связи.

В случае избрания первого варианта «карточному» оператору предстоит изрядно раскошелиться, чтобы удовлетворить соответствующим лицензионным требованиям (установка собственных транзитных коммутаторов в каждом регионе страны, систем управления сетью связи и обеспечение поддержки СОРМ). По оценкам независимых экспертов и самих операторов, вся эта роскошь выльется в несколько десятков миллионов долларов, что попросту несопоставимо с уровнем доходов большинства отечественных провайдеров IP-телефонии. А значит, на плаву в этом высокодоходном сегменте, контролируемом «Ростелекомом», останутся только сильнейшие, которым предстоит поделиться доходами во благо развития национальной ССОП.

Гораздо проще будет получить лицензию на услуги передачи голосовой информации в сетях передачи данных (п. 15). Она выдается только тем соискателям, которые способны подвести к конечным абонентам каналы ПД (например, IP) и обеспечить доступ к своей сети посредством специальных оконечных устройств, таких как SIP-телефоны или ПК, снабженные ПО типа Softphone. По этому пути сегодня идут многие провайдеры домовых и районных сетей Ethernet, которые создают инфраструктуру «последней мили» и включаются в обмен трафиком с другими сетями общего пользования.

Не спешите их хоронить...

Какой бы печальной ни казалась картина будущего мироустройства для «карточных» операторов IP-телефонии, их рано сбрасывать со счетов. Самое неожиданное в истории с введением нового перечня лицензируемых услуг связи заключается в том, что для большинства ныне здравствующих игроков рынка трудные времена наступят не скоро.

«Наши законы не имеют обратной силы, — подчеркнул Борис Антонюк. — Поэтому выданные ранее лицензии на оказание услуг останутся актуальными до окончания их срока действия». Поскольку лицензии на телематические услуги провайдеры «карточной» IP-телефонии оформляли, как правило, сроком на четыре года, то для некоторых из них старые правила игры сохранятся аж до 2008 года. А за это время Мининформсвязи вполне может утвердить новые, более лояльные к соискателю виды лицензий, поскольку «Связьинвест» и «Ростелеком» уже перейдут в руки частных акционеров и государство перестанет столь же щепетильно заботиться об их интересах.

Для начинающих компаний новые правила лицензирования вступили в силу с момента их подписания. Однако утверждать, что в Мининформсвязи РФ возобновились рассмотрение заявок и выдача лицензий, было бы преждевременно. Во-первых, почти во всех лицензионных условиях присутствует пункт «Выполнение лицензиатом обязательств, которые он принял в торгах (аукционе, конкурсе) на получение соответствующей лицензии», а порядок проведения торгов устанавливается отдельным постановлением Правительства, которого пока не существует в природе. Во-вторых, от лицензиатов требуется соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, которые должны быть ратифицированы со дня на день. В-третьих, среди документов, подаваемых любым соискателем в Россвязьнадзор, должны быть описание услуги и схема построения сети связи, а стандартные требования к ним и формат их представления все еще находятся в процессе разработки.

В законе «О связи» установлено, что в ряде случаев лицензия может выдаваться соискателю только по результатам конкурсных торгов, объявляемых федеральным органом исполнительной власти в области связи, т. е. Мининформсвязи РФ. Торги неизбежны, если заявленная соискателем услуга связи будет оказываться с использованием ограниченного на данной территории радиочастотного спектра или ограниченного ресурса ССОП, в том числе — телефонной нумерации. Как сообщил Борис Антонюк, без конкурса (исключительно по заявлению соискателя) могут гарантировано выдаваться разрешения только на услуги телеграфной связи (п.7) и предоставления каналов связи в аренду (п. 13). Для остальных 18 наименований услуг проведение торгов формально предусмотрено. Однако в нынешней ситуации, прогнозирует директор департамента государственной политики в сфере ИКТ Мининформсвязи РФ Виталий Слизень, такая практика коснется лишь услуг подвижной радиосвязи и радиотелефонной связи.

В связи с масштабным переходом городских телефонных сетей на семизначную нумерацию и возможностью введения новых географических кодов (префиксов) в наиболее крупных мегаполисах (например, кода 499 для Москвы) номерная емкость телефонных сетей не будет признана ограниченным ресурсом, и выдача операторских лицензий обойдется без торгов. Механизмы проведения конкурсов на соискание лицензий, скорее всего, пригодятся не раньше, чем наша страна решит официально вступить в эру 3G. А это знаковое для отрасли и всей национальной экономики событие откладывается то по одной, то по другой причине.


Наполовину пустой или наполовину полный?

Высказывание Бориса Антонюка относительно сохранения в силе выданных провайдерам IP-телефонии лицензий на телематические услуги до истечения их срока действия можно трактовать двояко. С точки зрения оптимиста, Россвязьнадзор не имеет права трогать эти компании, поскольку закон у нас не имеет обратной силы, а оказание возмездных услуг дальней связи «по карточкам» производится в рамках действующей лицензии. А с точки зрения пессимиста, «повернуть» этот закон можно по-всякому, оставаясь в пределах правового поля. Например, контролирующие органы могут заявить провайдерам: вступившие в силу лицензионные условия на оказание телематических услуг предусматривают передачу электронной почты, факсимильных сообщений, а также организацию доступа к данным, но не обработку и передачу голоса в сети лицензиата. Иными словами, выданное раньше разрешение остается в силе, но только в той его части, которая не противоречит вновь принятым нормативным актам.

Однако, как мы помним, суть «демократических завоеваний» IP-телефонии сводилась именно к тому, что в прежнем перечне условий операторской деятельности в области телематических услуг в явном виде были прописаны службы передачи речевой информации. Лицензия — это целостный документ, а значит, любой действующий игрок, имея на руках старое разрешение на телематику, сможет оспорить возможные претензии Россвязьнадзора в суде. Вопрос состоит лишь в том, захочет ли кто-то отстаивать свою правоту подобным образом.

Четких указаний Мининформсвязи о том, как разрешать подобные конфликтные ситуации, на сегодня нет. Следовательно, контролирующим органам оставили широкое пространство для маневра. А в такой ситуации стакан всегда бывает либо наполовину пустым, либо наполовину полным.


Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление операторской деятельности

Утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 года.

  1. Услуги местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа.
  2. Услуги междугородной и международной телефонной связи.
  3. Услуги телефонной связи в выделенной сети связи.
  4. Услуги внутризоновой телефонной связи.
  5. Услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов.
  6. Услуги местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа.
  7. Услуги телеграфной связи.
  8. Услуги связи персонального радиовызова.
  9. Услуги подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования.
  10. Услуги подвижной радиосвязи в выделенной сети связи.
  11. Услуги подвижной радиотелефонной связи в сети связи общего пользования.
  12. Услуги подвижной спутниковой радиосвязи.
  13. Услуги связи по предоставлению каналов связи.
  14. Услуги связи в сети передачи данных, за исключением передачи голосовой информации.
  15. Услуги связи по передаче голосовой информации в сети передачи данных.
  16. Телематические услуги связи.
  17. Услуги связи для целей кабельного вещания.
  18. Услуги связи для целей эфирного вещания.
  19. Услуги связи проводного радиовещания.
  20. Услуги почтовой связи.

Поделитесь материалом с коллегами и друзьями