Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 года утверждено «Положение о приоритетном использовании, а также приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Этот документ, в принципе, имеет отношение ко всем рыночным игрокам
Прошедший год завершился мощнейшим природным катаклизмом в Юго-Восточной Азии. Последовавшие за этим в Европе ураганы, снегопады и наводнения заставили мировое сообщество обратить внимание на проблемы глобального изменения климата и ликвидации последствий катастроф. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера не обходят стороной и Россию. По данным МЧС, в 2003 году (официальная информация за 2004 год еще отсутствует) зафиксировано 838 чрезвычайных ситуаций, в результате которых погиб 1161 человек, а пострадал 15 631 человек.
Предупредить и опередить
Понятно, что лучше избегать аварий, предупреждать всевозможные катастрофы, чем ликвидировать их последствия. Однако человечество еще не научилось делать все своевременно, поэтому сейчас административным органам и научным организациям приходится разрабатывать превентивные меры снижения возможного ущерба. Результативность этой работы во многом зависит от привлекаемых сил и средств, а также от состояния законодательной и нормативной базы, которая регулирует правоотношения, возникающие при защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Такие правоотношения затрагивают и сферу телекоммуникаций.
Принятый 7 июля 2003 года федеральный закон «О связи» гласит, что во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые определены законодательством РФ, уполномоченные государственные органы имеют право на приоритетное использование любых сетей и средств связи, а также на приостановку или ограничение использования сетей связи по их прямому назначению. Операторы связи должны предоставить абсолютный приоритет передаче всех сообщений, обеспечивающих безопасность людей, а также информации о крупных авариях, катастрофах, эпидемиях, стихийных бедствиях и сведений, связанных с неотложными мероприятиями в областях государственного управления и безопасности, обороны и поддержки правопорядка (статья 66).
Методы реализации этой нормы описаны в «Положении о приоритетном использовании, а также приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 года. Этот документ устанавливает, что во время ЧС право на приоритетное использование любых сетей и средств связи, на приостановление или ограничение их применения имеют силовые ведомства (включая Минобороны, МВД, МЧС, ФСБ, ФСО, СВР, Минюст РФ), находящиеся в их ведении службы и агентства, а также координационные органы всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС. Эти структуры названы приоритетными пользователями.
Подчеркивается, что упомянутые действия могут осуществляться в отношении любых телекоммуникационных систем, не зависят от формы собственности, правовых оснований владения и пользования им, функционального предназначения и технических характеристик, а также организационно-правовой формы организаций, которым принадлежат сети связи. Этот комплекс мер осуществляется в целях проведения неотложных мероприятий по предотвращению и ликвидации ЧС и их последствий. Кроме того, он обеспечивает деятельность в сферах государственного управления, обороны, обеспечения правопорядка и защиты населения.
В чрезвычайных ситуациях предприятия, в ведении которых находятся сети электросвязи, при наличии технической возможности предоставляют приоритетным пользователям:
- линии и каналы связи;
- оборудование (включая пользовательские терминалы);
- действующие маршруты почтовой связи и т.д.
Решение о приостановлении или ограничении использования сетей и средств связи во время ЧС принимается в следующих случаях:
- отсутствуют свободные ресурсы для удовлетворения потребностей приоритетных пользователей;
- необходимо ограничить объем трафика в целях предотвращения перегрузки сетей;
- работа сетей общего пользования вызывает электромагнитные помехи в радиоэлектронных средствах, привлекаемых к работе в зонах ЧС;
- необходимы дополнительные почтовые и специальные маршруты.
Такое решение принимается Федеральным агентством связи (ФАС) во взаимодействии с приоритетными пользователями. Ответственные стороны должны позаботиться о том, чтобы не было нарушено управление технологическими процессами производств, находящихся в зоне ЧС, если это может быть чревато возникновением других ЧС. Решение о приостановлении или ограничении использования сетей и средств связи во время чрезвычайной ситуации оформляется, как правило, отдельным распоряжением и доводится до сведения всех организаций связи, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации. Такое распоряжение является обязательным для выполнения.
Управление сетью связи общего пользования во время ЧС осуществляется Федеральным агентством связи, в том числе — через систему централизованного управления (при взаимодействии с центрами управления сетями связи специального назначения и технологическими сетями связи, имеющими присоединение к ССОП). В случае отказа от выполнения требований Положения во время ЧС юридические и физические лица несут ответственность согласно законодательству РФ.
Кто будет платить?
Постановлением от 31 декабря 2004 года признано утратившим силу Постановление Правительства РФ от 24 мая 2000 года «Об утверждении Положения о приоритетном использовании, а также приостановке деятельности сетей и средств электросвязи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера». Интересно проанализировать изменения в конкретных положениях этих документов.
В новой редакции Положения учтены изменения в органах власти, произошедшие в 2004 году в результате знаменитой административной реформы. Кроме того, исчезли все упоминания о финансовых взаимоотношениях приоритетных пользователей и ФАС, с одной стороны, и собственников временно «экспроприируемых» сетей и средств связи, с другой. Постановление от 24 мая 2000 года предусматривало оформление соответствующих договоров в случае предоставления абонентских терминалов подвижной связи, оплату услуг связи в условиях ЧС по тарифам, установленным для конкретных категорий потребителей при функционировании сетей и средств электросвязи в обычных условиях, возмещение за счет соответствующих бюджетов убытков негосударственных предприятий связи, обусловленных приоритетным использованием или приостановкой деятельности принадлежащих им сетей.
Поскольку теперь финансовые взаимоотношения сторон не прописаны в явном виде, ФАС или другой уполномоченный орган должен дополнительно определить порядок взаиморасчетов либо компенсаций операторам сетей связи при ЧС. В противном случае получается, что владельцы сетей и средств связи будут вынуждены предоставлять свои ресурсы приоритетным пользователям бесплатно. Несомненно, при такой «экспроприации» крайними, как всегда, окажутся обычные потребители услуг связи: операторы не преминут перенести на их плечи свои убытки.
Основная система оповещения
Элементарный опыт подсказывает, что при возникновении ЧС необходимые силы и средства должны не собираться с миру по нитке, а пребывать в состоянии постоянной готовности. Это в полной мере относится к общедоступным сетям и средствам связи. Их мобилизация, предусматриваемая Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 года, не может быть основным способом организации оповещения и управления в зоне ЧС. Поэтому предлагаемые меры следует рассматривать как дополнительные и профилактические.
Основной инфраструктурой управления при ЧС, включая оповещение органов управления и населения, являются автоматизированные системы централизованного оповещения (СЦО). По состоянию на декабрь 2003 года в стране функционируют одна федеральная, шесть региональных, 88 территориальных систем централизованного оповещения, а также 568 локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов. Территориальные СЦО обеспечивают оповещение 90,9% населения страны менее чем за 30 мин, а 79,1% населения — менее чем за 5 мин.
Вместе с тем существует ряд проблем, требующих незамедлительного решения. Как отмечают в МЧС, в 2003 году более 50% территориальных систем оповещения нуждались в реконструкции. К 2005 году таких систем стало 65%, а к 2010 году будет свыше 85%. Происходит дальнейшее сокращение масштабов сетей проводного вещания, а темпы создания альтернативных сетей радиовещания в УКВ-диапазоне остаются крайне низкими. Это ведет к снижению уровня охвата населения средствами оповещения, особенно в сельской местности. Соответственно, одной из важнейших задач является поэтапный перевод вещательных сетей с проводных на радиотехнологии.
В соответствии с федеральным законом «О защите населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. «О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов» создание и поддержание в постоянной готовности локальных систем оповещения возлагается на министерства и те организации, в ведении которых находятся такие объекты. Однако по состоянию на декабрь 2003 года действующие ресурсы составляли 16,3% от текущей потребности.
Совершенствовать информационное обеспечение процессов управления позволяет использование органами государственной власти всех уровней элементов автоматизированной информационно-управляющей системы (АИУС). Ситуационные центры Президента и Правительства РФ, Центр управления кризисными ситуациями МЧС России, различные региональные центры оснащены программно-техническими средствами, обеспечивающими обмен информацией в целях сбора и хранения как оперативных, так и статистических данных о ЧС. Благодаря средствам автоматизации удалось создать единое информационное пространство для согласованного функционирования упомянутых органов управления. Появилась также возможность ограниченного обмена информацией с абонентскими пунктами дежурно-диспетчерских служб и информационными центрами министерств и ведомств.
Андрей Баутов (anb_main@mail.ru) — независимый автор