Основная идея электронного правительства состоит в том, чтобы организовать предоставление гражданам и бизнесу набора госуслуг посредством Интернета, сведя к минимуму личное взаимодействие людей с органами власти. Можно представить себе, насколько важной является задача реализации таких сервисов для населения России, учитывая масштабы страны и количество ведомств, с которыми приходится сталкиваться гражданам в повседневной жизни.

Создание электронного правительства требует использования самых современных информационных технологий. Помимо решения сложной технической задачи модернизации архитектуры ведомственных информационных систем, необходимо выполнить структурирование услуг электронного правительства, их оптимизацию, что неизбежно ставит на повестку дня проведение серьезных организационных преобразований в органах государственной власти.

В мире уже есть известные и надежные механизмы, которые могут помочь в воплощении идеи электронного правительства. Это методология и практика управления ИТ-сервисами, которая базируется на рекомендациях библиотеки ITIL. В последнее время она находит широкое применение не только в процессах совершенствования работы ИТ-служб, но и в выстраивании эффективных сервисных организаций вне ИТ. Электронное правительство как источник услуг для населения может достичь своей цели быстрее и с большей результативностью, если обратится к теории и практике ITSM, убежден Илья Хает, председатель некоммерческого форума itSMF Russia.

ITSM для электронного правительства

Илья Хает убежден: электронное правительство может достичь своей цели быстрее и с большей результативностью, если обратится к теории и практике ITSM

Один из постулатов управления ИТ-сервисами заключается в том, что потребителю – бизнесу должны предоставляться не результаты отдельных работ ИТ-подразделения, а комплексная услуга, сформулированная на понятном бизнесу языке и решающая его конкретную задачу. Это требование к ИТ-сервисам как нельзя более применимо к услугам электронного правительства, которые прежде всего должны быть просты и понятны для потребителя-гражданина. Обращаясь на сайт ОВИР для получения заграничного паспорта, человек не должен сталкиваться с длинной и сложной последовательностью операций, выполнения которых от него потребует электронная заявка на загранпаспорт. Заявитель должен заказать услугу «оформление загранпаспорта», заполнив одну простую форму, а все детали ее реализации, включая получение дополнительной информации из других организаций, должны быть полностью от него скрыты. Если ведомство способно обеспечить комплексную услугу как простую, четко сформулированную операцию, реализуемую в заданные сроки и с заданным качеством, у граждан будет желание воспользоваться такой услугой.

В соответствии с теорией и практикой ITSM предоставление сервисов опирается на набор типовых процессов управления, который гарантирует консолидацию множества различных операций в единый поток реализации определенной услуги. Построение аналогичных процессов поможет ведомствам, вовлеченным в проект электронного правительства, обеспечить гарантированное и качественное предоставление услуг населению. По мнению Хаета, процессная организация работы в совокупности с техническими изменениями информационной инфраструктуры, такими как создание интеграционных механизмов и единого информационного пространства управления, — один из пререквизитов успешного электронного правительства.

Илья Хает подчеркивает, что ему неизвестны проекты в российских госорганах, где реализация услуг электронного правительства выстраивалась бы в соответствии с принципами ITSM, но он мог бы рекомендовать основные шаги такого проекта. Первым должно быть построение каталога услуг, а следующим – создание унифицированных процессов управления сервисами, объединяющих разные ведомства, задействованные в предоставлении госуслуг.

Электронный магазин госуслуг

Накопленный в ИТ за более чем десятилетний период опыт формирования каталога услуг по принципам ITSM поможет сформулировать простым и понятным языком электронные услуги государства для граждан и структурировать эти услуги таким образом, чтобы в них было просто ориентироваться. Услуга получения загранпаспорта должна называться именно так, без использования сложных юридических терминов и формулировок, с помощью которых этот процесс обозначается во внутренних процессах ОВИРа. Кроме того, для каждой услуги должны быть определены четкие временные и качественные параметры, позволяющие потенциальному потребителю оценивать его потребность в использовании тех или иных услуг. Скажем, если гражданин заранее будет знать, что в рамках услуги получения загранпаспорта в течение пяти дней получит однозначный ответ о возможности и сроках предоставления паспорта, для него это будет аргументом за электронное оформление документа. Он должен иметь возможность выбирать сроки выполнения услуги в зависимости от ее стоимости, отслеживать ход выполнения услуги, обращаться с претензиями в случае возникновения каких-либо проблем.

ITSM для электронного правительства

Если ведомство способно обеспечить комплексную услугу как простую, четко сформулированную операцию, реализуемую в заданные сроки и с заданным качеством, у граждан будет желание воспользоваться такой услугой

Услуги электронного правительства, как правило, реализуются с участием нескольких ведомств. Так, оформление загранпаспорта может потребовать получение информации о воинской обязанности клиента, о его задолженностях в налоговом ведомстве или о неоплаченных штрафах в Госавтоинспекции. Комплексность услуг, их внутренняя сложность не должна быть видна пользователю, но требует соответствующей поддержки со стороны процессов управления. Хает рекомендует, в частности, обратить внимание на подходы новейшей версии ITILv3, где каждый сервис управляется в соответствии с его жизненным циклом, от идеи и разработки до эксплуатации и вывода из использования. Стандартизованный подход к реализации сервисов, а также типовые процессы управления для каждого этапа жизненного цикла услуги помогут, считает Хает, превратить создание новых услуг электронного правительства в четко выстроенный конвейер, который не будет давать сбоев даже в условиях участия множества ведомств в разработке и эксплуатации услуг.

Чтобы гарантировать сроки, качество и контроль услуги электронного правительства, скрывая при этом от пользователя все детали и возможные риски ее реализации, за четкой формализацией услуги должна стоять не менее четкая процессная организация в ведомствах, которые эта услуга охватывает. Единые процессы управления сервисами способны консолидировать усилия разных ведомств и интегрировать их в сквозную последовательность операций по оказанию услуг гражданам.

Последовательность реализации таких процессов в интересах электронного правительства может отличаться от традиционных для большинства ITSM-проектов подходов. Если в ИТ часто имеет смысл начинать со службы поддержки пользователей и управления инцидентами, то в электронном правительстве с его стандартизованным и хорошо отработанным набором услуг задача управления инцидентами не стоит на первом месте. Более актуальным будет процесс управления изменениями для ввода и поддержки услуг в организационной структуре ведомств, процессы, связанные с созданием и поддержкой каталога услуг, обеспечивающего удобный интернет-магазин госуслуг для граждан, и т. д.

Помимо общих идей сервисно-процессного подхода, для успешной реализации услуг электронного правительства может оказаться существенным ряд более частных рекомендаций, накопленных в мире за годы работы с ITSM. Так, очень важно, чтобы у каждой услуги электронного правительства был один менеджер («хозяин»), как и у сервиса в идеологии ITSM, несущий полную ответственность за реализацию услуги в целом вне зависимости от числа вовлеченных в предоставление услуги ведомств. Только в этом случае можно рассчитывать на то, что услуга будет надлежащим образом контролироваться и выполняться, а потому предоставляться с высоким качеством и, значит, будет востребована и будет развиваться.

Для услуг электронного правительства необходим и менеджер клиента, хотя в данном случае понятие клиента чрезвычайно широко – фактически им является все население страны. Тем не менее нужен тот, кто ответит за решение совокупности задач, связанных с целевой аудиторией комплекса взаимосвязанных услуг, чтобы совершенствовать и развивать эту сферу. Например, клиентов госуслуг по оформлению загранпаспортов, визовой поддержке граждан и развитию туризма можно объединить в общую категорию людей, которые в интересах бизнеса или для отдыха выезжают за границу. Менеджер клиентов в данном примере возьмет на себя задачи анализа и поддержки их потребностей и эффективного разрешения их проблем.

Поскольку услуга электронного правительства, как правило, довольно сложна, включает в себя множество операций и охватывает разные ведомства, определение критериев ее качества и мониторинг их достижения являются нетривиальной задачей. Мониторинг количественных и качественных показателей услуг должен быть обеспечен и для услуги в целом, и для ее отдельных составляющих, и для сквозных процессов реализации услуги. Гражданину обещают изготовление загранпаспорта за месяц, если он платит одну сумму, и за неделю – если другую, значительно большую, и необходимо обеспечить выполнение услуги в оговоренный срок при условии уплаты соответствующей суммы. При этом услуга распадается на множество операций; например, потребуется получение данных о заявителе из налоговой инспекции и МВД. Для каждой операции должны быть определены ресурсы и заданы сроки, выполнение которых должно контролироваться. И при этом в ходе мониторинга и контроля необходимо видеть полную картину процесса предоставления услуги и иметь возможность точно идентифицировать этапы, сбои на которых могут повлиять на сроки и качество реализации услуги в целом. Хает отмечает, что здесь оказываются применимы комплексные решения ведущих поставщиков инструментария ITSM, которые поддерживают мониторинг и управление услугами и процессами с возможностью детализации вплоть до отдельных элементов ИТ-инфраструктуры, на которые опирается выполнение услуги.

Голубая мечта или реальность?

Сложность реализации идей электронного правительства заключается в том, что это идеи применения самых современных информационных средств для взаимодействия с гражданами, которые должны воплощаться в крайне консервативной, забюрократизированной среде. В этих условиях, подчеркивает Хает, для внедрения электронного правительства необходимо прорываться через тяжеловесные бюрократические процедуры, противопоставляя им совершенно иные подходы к формированию услуг и выстраиванию процессов предоставления этих услуг. Иначе идея так и останется идеей. Хает советует, например, обратиться к практике применения интенсивных методов проектирования услуг и процессов, когда услуги, предоставление которых задействует разные ведомства, и соответствующие процессы управления разрабатываются в ходе мозговых штурмов представителей этих ведомств вместо бесконечных процедур согласования и утверждения.

Увы, несмотря на то что перечень услуг электронного правительства растет, примеров реализации этих услуг в России с применением международных практик управления сервисами, наработанных в ИТ-сфере, привести нельзя (хотя, возможно, нам об этом просто неизвестно — сфера госуправления остается очень закрытой). Но повод для оптимизма все-таки есть. Илья Хает считает, что в электронном правительстве, как и в любом проекте по реализации сервисно-процессной модели, успех возможен исключительно в том случае, если есть заинтересованность и самое пристальное внимание к проекту со стороны руководства высшего уровня. Отдельные ведомства – ОВИР, налоговая или таможенная служба – могут предпринимать те или иные усилия по формированию услуг электронного правительства, но при отсутствии воли на самом верху к реализации всего комплекса государственных услуг в электронном виде эти действия так и останутся разрозненными инициативами. Судя по заявлениям президента и премьера, в реализации электронного правительства в России заинтересованы главы государства. Поэтому можно надеяться, что предприятие будет доведено до конца, и руководство, заинтересованное в его успехе, примет не только к сведению, но и к действию международные методы и практики управления сервисами.