В июле 2008 года было опубликовано информационное сообщение о результатах исследования состояния внедрения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в муниципальных образованиях Российской Федерации. Исследование проводил Институт дистанционного обучения Российской академии государственной службы при Президенте РФ (ИДО РАГС) при поддержке финансовой корпорации «Уралсиб» с целью выяснить необходимость в создании учебной программы «Электронный муниципалитет: организация и функции». Были опрошены администрации 730 муниципальных образований (с численностью населения свыше 25 тыс. человек). На вопросы ответили 230 муниципалитетов (то есть почти 35 %). Большинство респондентов (87%) указало, что деятельность аппарата муниципалитетов относится к сферам, в которых наиболее востребовано внедрение информационных и коммуникационных технологий. Однако опыт показывает, что только 8—10% представителей муниципалитетов соглашается выслушать предложение о приобретении и внедрении программного обеспечения, созданного для них.

Перекладывать бумажки — тоже дело

Словосочетанием «перекладывание бумажек» в обиходе обозначаются основные процессы: прием физических и юридических лиц, заявлений и сопутствующих документов; подготовка приказов, распоряжений, ответов по заявлениям от граждан и юридических лиц, отчетов о состоянии реестров и архивов; составление справок по запросам государственных и муниципальных органов; подготовка и заключение договоров на передачу государственного (муниципального) имущества в аренду или безвозмездное пользование; учет поступивших доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; подготовка месячных, квартальных, годовых отчетов о проделанной работе и многое, многое другое.

Даже этот, далеко не полный список задач, обычно выполняемых государственными и муниципальными служащими, никак не ассоциируется с перекладыванием бумажек. Тут необходимо хорошее знание распорядительных документов, утвержденных методик. А подготовка отчетов и справок может стать кошмаром, если заранее не настроить себя на эту работу.

Ясно, что специалисты, непосредственно выполняющие основные работы в учреждениях, не могут не быть заинтересованы в применении ИКТ.

Но не все работники государственных и муниципальных органов управления непосредственно заняты выполнением основных работ. Сотрудники любого учреждения делятся на специалистов и управленцев. Обратимся к мнению специалиста. Дэвид Васкевич в своей книге «Стратегии клиент/сервер. Руководство по выживанию для специалистов по реорганизации бизнеса», анализируя причины разделения труда и появления бюрократии, написал следующее: «Важное правило бухучета, имеющее довольно долгую историю, гласит, что каждая важная операция требует для своего проведения двух человек. Это правило удачно отражает центральную дилемму крупных компаний: как добиться гарантии того, что правила будут действительно соблюдены? Очевидный ответ, подсказываемый как бухучетом, так и здравым смыслом, — это разделение операций. Клерк по обслуживанию клиентов рассматривает жалобы, но лишь ответственный менеджер вправе принять решение. Только так сложные правила можно корректно выполнить, изменения в правила вносятся быстро и, что важнее всего, персонал нижнего уровня никогда не сталкивается с конфликтами интересов».

Практически в любом описании правил работы с документами можно обнаружить такую фразу: «В общем случае каждому документу должна соответствовать операция». Документ в учреждениях — это результат одной операции, ресурс и основание для начала следующей операции, а также материальное доказательство того, что операция выполнена. Поэтому у документа есть исполнитель и руководитель, который ставит под ним свою подпись и несет ответственность за то, что операция выполнена в соответствии с законодательством и внутренними правилами учреждения.

Реорганизация процессов

В 1993 году в США вышла книга Майкла Хаммера и Джеймса Чампи «Реинжиниринг корпорации: Манифест революции в бизнесе», в которой авторы показали, что излишнее разделение на операции приводит к значительным финансовым потерям. Так что же предлагают авторы идеи реинжиниринга? Во-первых, рассматривать деловые операции не по отдельности, а как части, составляющие производственный процесс. Производственный процесс определяется его целью. Например, регистрация прав на квартиру или дом — это процесс, а получение выписок из технического паспорта и межевого дела — это операции, составляющие процесс.

Цель процесса определяет приоритет для всех составляющих операций. Скажем, операция перечисления финансовых средств в рамках процесса доставки авиапассажиров из Красноярска в Москву заставит бухгалтера сначала перечислить средства на оплату авиационного топлива, а уж затем выполнить все другие сопутствующие платежи. Это потому, что обеспечение авиарейса — цель процесса, которая контролируется, и от достижения этой цели зависит оценка труда бухгалтера.

За счет объединения нескольких детальных операций в одну универсальную экономится время на передачу документов от одного специалиста (отдела) другому специалисту (отделу), а также улучшается качество процесса.

Управляемость

Каждый управленец, перед тем как поставить свою подпись на документе, должен принять решение: законна ли операция, фиксированная документом, и понравится ли она начальнику. При этом обычно речь идет именно о расстановке приоритетов, а не о законности или незаконности операции.

Эти приоритеты и правила, определяющие порядок принятия решения, составляют политику учреждения, которая вырабатывается высшим руководством организации, а управленцы среднего звена проводят ее в жизнь. Тогда под управляемостью или степенью управляемости в узком смысле понимают отношение числа решений, принятых в соответствии с политикой учреждения, к общему числу всех решений, принятых управленцами. Политика учреждения, особенно в органах государственной и муниципальной власти, подвержена постоянным изменениям, и высшему руководству очень важно, чтобы эти изменения без задержек использовали в своей повседневной деятельности управленцы среднего звена.

Исходя из такого понимания управляемости, новый руководитель учреждения, приходя со своей командой, часто заменяет большую часть сотрудников учреждения, несмотря на то, что они могут обладать большими знаниями и опытом.

Управление качеством

Любители наблюдать по телевизору за спортивными соревнованиями знают, что часто во время трансляции футбольного или теннисного матча на экране появляются таблицы с разнообразными статистическими показателями — такими, как процент попадания в корт первым мячом с подачи, число двойных ошибок теннисиста, продолжительность владения мячом каждой из футбольных команд. Эти таблицы — проявление «статистического мышления» в управлении людьми, системами и процессами. Суть этого мышления была изложена в 1986 году Эдвардсом Демингом в книге «Выход из кризиса. Новая парадигма управления людьми, системами и процессами» (в России книга вышла в 2007 году). Статистическое мышление в управлении требует непрерывного статистического наблюдения за деловыми процессами с использованием специально созданной системы показателей деятельности. Примерами таких показателей могут быть: время подготовки профильных приказов, время редактирования данных реестра на основании нового приказа, количество отказов заявителям и т.д. Исходя из статистических наблюдений составляется график со значениями показателя, на который наносится полоса допустимых значений, полученная путем вычисления средних значений и отклонений. Наблюдения, попадающие в полосу допустимых значений, следует рассматривать как результат деятельности системы управления в целом, а не как проявление достоинств или недостатков отдельных исполнителей.

Если в учреждении принимают заявки с просьбой передать государственное или муниципальное имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление, то в таком учреждении следует накапливать статистику о времени приема заявки к исполнению, времени подготовки приказа на передачу объектов казны организации-заявителю. Совокупность средних значений таких показателей может характеризовать систему управления этим процессом в учреждении. Пусть, например, руководитель учреждения получил от главы администрации указание подыскать помещение для нового государственного или муниципального органа. Два месяца потребовалось на поиск помещения и подписание приказа о передаче его в оперативное управление. Много это или мало? Если в среднем такие задания выполняются в срок от полутора до двух месяцев, то учреждение работало в обычном режиме. Если по какой-то причине такая продолжительность не устраивает заказчика, к сожалению, в рядовых учреждениях будут искать и наказывать «стрелочника», а не заниматься реорганизацией деловых процессов.

Где же ИКТ?

Информационно-коммуникационные технологии в системах управления призваны совершенствовать инфраструктуру управления, но не заменять собой систему управления или ее часть. Исторически сложилось так, что на первых порах созданием элементов новой инфраструктуры занимается государство. Именно государство в большинстве стран создавало сеть железных дорог и электрические сети, давая новый толчок развитию экономики своих стран, подталкивая предпринимателей к использованию новых возможностей и создавая новые рабочие места как в новой инфраструктурной отрасли, так и прочих отраслях, использующих новые инфраструктурные возможности. Видимо, с этой целью правительством РФ была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 гг.)». Но, поскольку не развернуто широкой пропаганды целей и ожидаемых результатов этой программы, многие к участию в ней относятся как к чему-то второстепенному, игнорируя вопросы развития информационно-коммуникационных технологий.

Проблемы и решения

Сегодня специалисты учреждений сталкиваются с проблемой увеличивающейся сложности выполняемой ими работы. Например, 16 июля 2007 года вышло постановление правительства РФ № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», которое предписывает хранить намного более детальную информацию об объектах имущества, вести несколько журналов учета выполненных операций и т.д. Специалисты ждут от ИКТ в первую очередь помощи в выполнении работ. Ротация кадров создает проблему преемственности, а также «вымывает» опыт и знания специалистов, поэтому очень часто на базы данных накладываются функции накопления и передачи опыта, а программное обеспечение выполняет роль обучающих программ. Поэтому потребность в технологиях, способных помочь в решении сложных задач, обучении специалистов и накоплении предшествующего опыта, заставляет 87% муниципалитетов указывать, что деятельность аппарата муниципалитетов относится к сферам, в которых наиболее востребовано внедрение информационных и коммуникационных технологий.

Проблема лишь в том, что специалисты учреждений, за редким исключением, мыслят и формируют потребности в информационных технологиях в пределах поставленных перед ними задач. Например, сотрудник, ответственный за ведение реестра государственного (муниципального) имущества, нуждается в программном обеспечении ведения соответствующего реестра. Специалисту по учету договоров аренды нужно программное обеспечение для поддержки его деятельности. И только руководитель, в подчинении которого находятся оба специалиста, может сформулировать нужные требования к программному обеспечению, чтобы иметь возможность координировать деятельность этих своих подчиненных.

Но руководители учреждений либо понимают перспективы новых систем управления с элементами ИКТ, либо выступают в роли мельника, которого вполне устраивает производительность и качество помола на мельнице с водяным колесом и который вряд ли будет заинтересован в прокладке электросетей.

Кроме того, степень использования технологий зависит от желания руководителей учреждений перейти к более высокому уровню управления, предусматривающему реорганизацию деловых процессов и управление качеством. А ведь в случае ротации кадров именно информационные технологии дают возможность сглаживать противоречия между управляемостью и опытом, позволяют системе управления решительно изменить свои внутренние правила без преодоления фактора отсутствия инициативы, низкой производительности и даже сознательного саботажа сотрудников, то есть обеспечить нужный уровень управляемости без потери качества управления.

Внедрение комплексных автоматизированных систем управления, обеспечивающих координацию различных видов деятельности учреждения и содержащих функции поддержки принятия решений, которые можно модифицировать, позволит собирать статистические данные для расчета разного рода показателей. В результате руководство учреждения может обрести комплексный взгляд на процессы в целом и возможность повысить качество управления.

Сергей Гладков — начальник отдела разработки программного обеспечения ООО «НПК Геосервис», г. Красноярск; gladkovs@list.ru

Поделитесь материалом с коллегами и друзьями

Купить номер с этой статьей в PDF