Главным элементом и главной проблемой создания «электронного правительства» в Республике Татарстан стали административные преобразования, а не развитие информационных технологий
В августе 2007 года Министерство информационных технологий и связи РФ официально представило концепцию создания «электронного правительства». Министерство планирует к 2010 году сформировать центр управления информационным обменом между ведомствами. В регионах аналогичные работы также ведутся, причем с различным успехом.
Например, в Республике Татарстан программа «Электронное правительство» реализуется с 2005 года. Первая ее цель — повысить эффективность государственного управления, межведомственного взаимодействия и деятельности аппарата государственных структур. «Не секрет, что каждая структура, каждый орган государственной власти раньше представлял собой “феодальное” образование со своими информационными потоками и порядками», — рассказывает Николай Никифоров, генеральный директор Центра информационных технологий Республики Татарстан. Подчас они были закрыты даже друг от друга. В рамках программы планируется связать их с помощью ИТ в единое информационное поле и обеспечить их взаимодействие.
Вторая цель — существенно повысить информационную открытость правительственных структур. Это не просто формальность: при правильной реализации программа действительно способна очень много дать населению и бизнес-структурам. Третья цель, самая сложная, амбициозная и интересная — упорядочить предоставление государственных услуг. Любое госучреждение выполняет те или иные функции, оказывает конкретные услуги. Таких услуг сотни, и вполне естественной является попытка их оптимизировать с помощью ИТ.
За почти два года развития программы «Электронное правительство» реализовано достаточно много проектов. Каждый год утверждается перечень из 20—25 наименований. Некоторые из них локальные — ведомственные, некоторые носят межведомственный характер. Среди проектов, коснувшихся всех организаций, — создание системы электронного документооборота, информационно-аналитической системы и портала правительства.
«Мобильные офисы» министров
Внедрение системы электронного документооборота (СЭД) в правительстве Татарстана стало важнейшей частью реализуемой программы. Именно этот проект был призван изменить мировоззрение всех без исключения государственных служащих. Особенностью создаваемой системы в первую очередь стала ее ориентированность на работу первых лиц. С ее помощью все министры рассматривают документы непосредственно в электронном виде. Система рассчитана на неподготовленного пользователя, поэтому при ее разработке ключевыми требованиями были эргономичность и удобство, благодаря чему многие руководители смогли освоить систему за очень короткое время.
«Благодаря тому, что ставка была сделана на первых лиц, мы смогли быстро внедрить систему, охватив всех остальных служащих. На сегодняшний день в единой электронной системе документооборота работает около 75% сотрудников центральных аппаратов министерств Татарстана», — поясняет Никифоров.
В системе реализованы даже такие нестандартные для СЭД функции, как хранение аудиозаписей надиктованных поручений, привязанных к документам; пометки на полях документов; резолюции в рукописном виде на экранах планшетных ноутбуков. Руководители могут получать и отправлять деловую корреспонденцию, находясь на внешних мероприятиях, совещаниях, в командировках, поэтому система получила условное название «мобильный офис». Работать с документами стало возможно, например, в автомобиле или самолете.
Разумеется, резолюции и поручения подписываются электронно-цифровой подписью. С этой целью был принят целый ряд нормативных документов, и непростая работа по созданию нормативной базы продолжается. Возникает очень много вопросов нормативно-правового порядка. Существующего федерального закона об ЭЦП недостаточно, для легитимности ее использования принимаются местные акты, постановления и регламенты.
«Конечно, мы никогда не уйдем от того, что распоряжения, постановления и законы будут подписываться первым лицом на бумаге», — считает Никифоров. Поскольку это документы особого статуса, они подлежат особому хранению и архивированию, правда, их количество не настолько уж и велико. Тем не менее, от обычной деловой переписки в бумажном виде уже фактически удалось уйти.
Используемая СЭД разработана одной из компаний Татарстана по заказу правительства республики. «Мы долго изучали существующие на рынке продукты и пришли к выводу, что они не соответствуют нашим требованиям, — утверждает Никифоров. — Главные претензии относились к эргономике решений: они были признаны излишне сложными в использовании. У руководителей при их внедрении могли возникнуть немалые проблемы. Такой риск был недопустим. Созданный же по заказу продукт получился весьма удачным в этом плане».
Система электронного документооборота была создана с использованием продуктов компании Oracle, информационная система установлена на нескольких серверах с операционной системой Linux, около 3,5 тыс. пользователей работают с ней через Web-интерфейс. «Мобильные офисы» членов правительства реализованы на платформе Microsoft.
Правительству и населению
Другим важным блоком стала информационно-аналитическая система. Ее база данных объединяет самую различную информацию — тысячи показателей о деятельности министерств, выполнении целевых программ, а также ведомственную статистику. В частности, в нее ежедневно со всех районов республики стекает информация о ходе посевных и уборочных кампаний.
Эта система представляет собой простой и удобный инструмент для работы, обладает приятной для любого руководителя возможностью визуализации данных. Разумеется, ее функциональность не сравнима с пакетами макроэкономического прогнозирования, однако в системе имеется базовая аналитика, которая позволяет руководителю работать с актуальной информацией и принимать решения.
Проектом, направленным на информационную открытость, стало создание портала правительства Татарстана (prav.tatar.ru). После проведенного в 2005 году анализа выяснилось, что лишь три сайта министерств республики из девятнадцати хоть как-то соответствовали требованиям по информационной открытости, предъявляемым на уровне РФ. У остальных министерств либо вовсе не было сайтов, либо они не отвечали базовым требованиям (например, по частоте обновления информации). После принятия решения о создании единой технологической платформы и формирования единого регламента в течение года у всех министерств появились работающие сайты, обладающие необходимым минимумом информации.
В двух других порталах — «Государство — население» (g2p.tatar.ru) и «Государство — бизнес» (g2b.tatar.ru) — собрана информация обо всех ключевых государственных услугах. На официальных сайтах ведомств информация представлена в разрезе административной структуры, здесь же она собрана по тематикам. В самом деле, если жителя республики интересует вопрос получения образования или социальной поддержки, то он не обязан знать, какие именно ведомства за это отвечают.
На данный момент реализован лишь уровень информационного представления данных об услугах. В ближайшем будущем запланировано внедрить электронные формы. Они рассматриваются как некоторое развитие бумажных форм, которые можно самостоятельно скачать, распечатать и заполнить. Механизм электронных форм будет осуществлять первичную проверку данных, а также подготовку и отправку запроса с уникальным номером в ту или иную государственную структуру. Есть возможность снабдить документ запроса штрих-кодом, это избавит от необходимости дополнительного ручного ввода информации при посещении ведомства.
«Для начала нужно разобраться с формами. Только после этого можно будет решать задачи более глубокого взаимодействия», — полагает Никифоров. Этот вопрос очень сложен, поскольку на сегодняшний день государственные услуги не расписаны с точки зрения регламентов. В Татарстане решением этой проблемы занимается республиканский центр экономических и социальных исследований. Сотрудники центра изучают процессы оказания услуг и формируют административные регламенты. Эти регламенты и позволят в конечном итоге автоматизировать существующие процессы.
Весной 2007 года завершился проект создания системы видеоконференцсвязи. Он не был технически сложным, но существенно повлиял на деятельность правительства республики. Система охватила все муниципальные образования. Ее внедрение коренным образом изменило регламент проведения совещаний. Если раньше сотрудникам администраций муниципальных районов несколько раз в неделю приходилось ездить в столицу республики, то теперь они от такой необходимости избавлены. Несложная технология дала ощутимый эффект — снизились затраты времени и денег на командировки чиновников.
Разумеется, у всей цепочки создаваемых систем есть центральное звено — единый Центр обработки данных правительства республики. Он реализован на базе оборудования IBM и программных продуктов Microsoft.
Эффекты централизации
Внедрению ИТ в органах власти Татарстана сопутствовал определенный организационный механизм. Было принято решение о централизации ИТ-процессов — так появился Центр информационных технологий (ЦИТ) Республики Татарстан, а вместе с ним и централизованный ИТ-бюджет. В проектах информатизации для исполнительных органов государственной власти ЦИТ выполняет функцию проектного офиса и единого заказчика. За счет жестких административных механизмов становится возможным проведение единой технической политики, уменьшается дублирование затрат, увеличивается скорость внедрения типовых решений.
Важную роль в реализации проектов играет рабочая группа по координации внедрения «электронного правительства». В нее входят представители всех министерств республики — руководители ранга не ниже заместителя министра, возглавляет ее руководитель аппарата правительства Шамиль Гафаров. Кроме того, в аппарате правительства республики создан специальный сектор «Электронное правительство».
«Мне не известно о существовании подобных рабочих групп в других субъектах федерации. Созданная нами рабочая группа — в какой-то степени наше “ноу-хау”, поскольку наличие политической воли имеет огромное значение для такого проекта», — подчеркивает Никифоров. Реализация проекта «Электронное правительство» проводится под патронажем премьер-министра Татарстана Рустама Минниханова.
Несмотря на то, что главные эффекты от централизации ИТ-функций не поддаются оценке, полученный в результате финансовый эффект впечатляет. В первую очередь экономия достигается за счет организации процессов закупок, поскольку мировые производители готовы идти на серьезные уступки в крупных заказах. Например, затраты на оборудование сократились в два раза. Кроме того, были построены эффективные отношения с операторами связи. К примеру, реализована единая точка выхода в Internet. За счет оптовой покупки трафика у провайдеров удается получать беспрецедентные скидки. Цены по сравнению с децентрализованными контрактами, заключавшимися отдельными ведомствами, снизились в десятки раз. Это не только дает экономию, но и помогает серьезно улучшить уровень информационной безопасности, к которой в республике предъявляются очень высокие требования.
Финансовая отдача от информационных технологий увеличивается и благодаря порталу для осуществления госзакупок (agz.tatar.ru). В Татарстане поставки для нужд органов власти невозможны без этого портала. Он охватывает всю закупочную деятельность. На нем проходятся тысячи конкурсов, а ежегодная экономия от проведения электронных торгов превышает миллиард рублей.
Что касается межведомственного взаимодействия, связанного с налогообложением (в частности, с налогом на землю и имущество), то на данный момент только за счет нестыковок данных в различных ведомствах бюджет недополучает не менее 450 млн. руб. в год. По оценкам, общий объем «серого» рынка труда в республике составляет почти 9 млрд. руб. В региональном масштабе это огромная цифра. Руководство республики уверено, что информационные технологии помогут уменьшить эти потери, вернув в казну десятки и сотни миллионов рублей.
Как бы там ни было, основная эффективность используемых технологий и методов управления заключается не в деньгах, подчеркивает Никифоров. Например, как оценить то, что внутри правительства время прохождения документов уменьшилось на 30—40%? Кроме того, централизация ИТ заметно ускорила внедрение программных решений и внесение изменений в бизнес-процессы. По оценкам экспертов, ежедневно за счет внедрения СЭД на рассмотрении документов экономится полчаса рабочего времени премьер-министра. Разумеется, этот вид экономии бессмысленно считать, сравнивая его с размером заработной платы. В данном случае уместнее оценивать эффект в процентах прироста валового регионального продукта.
Важным шагом в централизации ИТ стало подписание корпоративного соглашения о лицензировании с компанией Microsoft. Оно предусматривает использование легального программного обеспечения на всех компьютерах исполнительных органов власти. «Часто спрашивают, зачем мы заключили этот дорогостоящий контракт», — признается Никифоров. По его словам, причина заключается вовсе не в том, что должностные лица боятся ответственности за использование нелицензионного ПО. Гораздо важнее то, что Татарстан позиционирует себя как регион, открытый для инвестиций. Это означает уважение к интеллектуальной собственности и воспринимается очень серьезно. Об этом говорит не только российское руководство, но и многие западные бизнесмены и государственные деятели.
Законодательные барьеры
Главной проблемой при реализации программы «Электронное правительство» сейчас является отсутствие нормативной базы. Ее нет как на федеральном, так и на региональном уровне. Более того, отдельные законы препятствуют ее созданию. «Мы не можем организовать предоставление услуг по принципу “единого окна”, потому что некоторые федеральные законы содержат ограничение на обработку и распространение информации», — сокрушается Никифоров. Это делает информационный обмен фактически невозможным.
Часто «корень зла» заключается в том, что ведомства не могут обмениваться информацией друг с другом, тем более в электронном виде. Необходимо узаконить права на беспрепятственный обмен информацией внутри государственного контура. Информация должна быть защищена от внешних субъектов, но внутри этого защищенного периметра она должна быть открыта.
Активный субъект РФ способен принять все необходимые законы и решения на своем уровне, однако этого недостаточно, констатирует Никифоров. Правительству Татарстана необходимо использовать все доступные способы, в том числе право законодательной инициативы, для внесения изменений в федеральные нормативные акты. Хотя бы на время пилотного проекта необходимо снять барьеры, препятствующие обмену информацией между ведомствами. Взаимодействие надо наладить, иначе вместо «единого окна» мы имеем «информационный киоск», где сидят представители разных ведомств. Необходимо сквозное прохождение информации для самых ключевых и востребованных услуг.
К новациям готовы
Эффективные электронные услуги станут возможны, если к такому подходу будут готовы и правительство, и граждане, которым эти услуги должны предоставляться.
«Проект по внедрению электронного документооборота имел очень серьезное психологическое значение — после него правительство стало готово к любым ИТ-проектам», — уверен Никифоров. Работа с компьютером составила неотъемлемую часть деятельности министров, информационная система правительства стала источником управленческой информации, документы существуют в электронном виде, на Internet-портале заработали электронные приемные. Барьер был преодолен и другой стороной: начиная с апреля 2007 года, обращений от населения в электронной форме поступает больше, чем на бумаге. Такой активности населения никто не ожидал, и возникшая тенденция порождает необходимость оптимизировать бизнес-процессы обработки обращений граждан.
Был создан и еще один канал для оказания услуг населению: единый контакт-центр. Свою работу он начал с освещения вопросов предпринимательства, однако очень скоро будет охватывать гораздо более широкий спектр вопросов, в первую очередь связанных с социальной поддержкой. Базой знаний для операторов контакт-центра стал портал правительства, на котором собрана вся информация о государственных услугах.
Татарстан очень активно участвует в организации процессов электронного взаимодействия. Ярким доказательством этого является его выход с рядом инициатив на федеральный уровень. Например, регион участвует в пилотном проекте информационного взаимодействия между Федеральной регистрационной службой, Федеральной налоговой службой и Роснедвижимостью. «Мы верим, что именно информационное взаимодействие гарантирует успех в оказании государственных услуг. Однако очень грустно осознавать, что в этой области появился серьезный разрыв между федеральными и региональными органами власти», — говорит Никифоров.