Созданная на базе интеграционной платформы единая система позволила объединить технологии, данные и функциональные возможности информационных систем Красноярского края
В администрации Красноярского края, как и в администрациях любого другого региона, используется большое количество разнообразных информационных систем, которые поддерживают управленческие процессы различных департаментов. Это приводит к множественному учету одних и тех же объектов, непрозрачности процессов управления, невыполнению распоряжений губернатора и его заместителей, финансовым потерям, невозможности надлежащего контроля. Чтобы исправить ситуацию, было решено создать единую ИТ-инфраструктуру администрации края.
По признанию Игоря Сапожкова, начальника отдела развития ИТ-департамента экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края, лучше всего в регионе обстоят дела в здравоохранении, где информационные системы наиболее развиты, в том числе и на федеральном уровне. Активно развивается и информатизационная система образовательных учреждений, которая поддерживает информационные ресурсы по четырем направлениям: содержание образования, контингент учащихся, кадровый состав, имущество. На основании этих данных проводится отраслевой анализ эффективности в натуральных показателях. Ведется также проект по обеспечению и поддержке содержания учебного процесса. Есть системы и в других структурных подразделениях краевой администрации. К созданию своей информационной системы готовы и в агентстве культуры, но, поскольку это направление финансируется по остаточному принципу, такой системы пока нет.
На протяжении последних двух лет в департаменте финансов и казначействе шло внедрение автоматизированной системы управления бюджетным процессом, которая отражает казначейский день со всеми транзакциями в отношении бюджетных учреждений. Система стала одним из важнейших источников данных для централизованного хранилища, которое планировалось создать в ходе краевой целевой программой «Информатизация Красноярского края на 2004—2006 годы». Именно данные казначейского дня дают возможность сравнить финансовые показатели с натуральными показателями той или иной бюджетной сети. Наличие интеграционного решения дало бы возможность органично связать данные систем структурных подразделений краевой администрации с данными департамента финансов и бюджетным процессом и представить данные в контексте смежных областей.
Как видим, общий уровень автоматизации Красноярского края, достигнутый к сентябрю 2006 года, уже позволял интегрировать информационные ресурсы, не снимая при этом вопроса создания отраслевых информационных систем. Основная задача состояла в создании предпосылок для перехода от традиционных методов управления регионом к «электронному правительству».
«Руководство смотрело на реализацию проекта с долей конструктивного управленческого пессимизма, считая, что в столь сжатые сроки такие решения внедрить невозможно (тендер был объявлен в августе 2006 года, а весь проект должен был завершиться 27 декабря того же года). Однако вскоре после начала проекта, когда появились первые результаты, недоверие руководства сменилось осторожным оптимизмом. На последних этапах проекта появились действительно полезные практические приложения», — рассказывает Сапожков.
Тандем платформ
По сути требовалась инфраструктурная и технологическая основа для расчета показателей социально-экономического развития, установления контроля использования имущества, исполнения заказов на госзакупки и т.д. на базе межведомственного информационного взаимодействия. Для этого необходимо было создать систему ведения единых территориальных справочников и классификаторов, а также централизованное хранилище данных и реестр информационных ресурсов единой краевой информационной системы, усовершенствовать электронный обмен и сбор данных и разработать краевую информационно-аналитическую систему.
«Создать подобные системы пытались не раз. Прежние разработчики подходили к этому чисто формально: они пытались построить огромное единое хранилище данных. Как правило, такие хранилища формируются на базе реляционных СУБД и содержат не только первичную информацию, но также данные ограниченного доступа и агрегированную информацию. Хранилище получается чрезвычайно большим по объему, тяжелым в администрировании, очень требовательным к аппаратному обеспечению. Такие решения чаще всего нежизнеспособны», — считает Сапожков.
Технологическую платформу выбирали по трем критериям — цена (средства на реализацию проекта были существенно ограничены), качество и время внедрения (этот фактор также играл очень важную роль, поскольку конец очередного финансового года неминуемо приближался).
К СУБД Cach компании InterSystems ИТ-специалисты администрации края проявляли интерес и до начала проекта. В частности, их привлекала поддержка трех типов работы с данными (объектный подход, реляционный на основе SQL и многомерный метод доступа к данным). Если бы была необходимость хранить персональные данные, то, скорее всего, выбор пал бы на Oracle, но на тот момент возможности этой СУБД были избыточными. После анализа интеграционных платформ по соотношению цены и качества был выбран продукт InterSystems Ensemble. «Хорошее и дешевое решение есть у Microsoft, но, по нашим предварительным оценкам, сделанным на стадии выбора интеграционной платформы, мы бы вряд ли закончили проект на ее базе быстрее чем за два года. Разработка IBM нам не подошла по стоимости и срокам, — рассказывает Сапожков. — В итоге взяли комплексное решение от одного производителя: СУБД, на которую мы были ориентированы, и интеграционную платформу» .
Потребность в интеграции систем расценивалась потенциальными потребителями по-разному. Пользователям, работающим с цифрами, необходима лишь возможность получать данные из центрального хранилища одним нажатием кнопки вместо сбора необходимых данных из нескольких источников и согласования их между собой. Руководители структурных подразделений гораздо более заинтересованы в интеграции, так как, отдавая свои данные в обобществленный оборот, они получают их обратно уже в контексте данных, поставляемых другими источниками, в результате появляется «стереоскопический» взгляд на информацию. Высшее руководство края наиболее заинтересовано в интеграции, так как ее наличие дает возможность вместо работы с объектом управления протяженностью более 3 тыс. км с севера на юг работать с его электронным образом.
На единой основе
В ходе построения единой ИТ-инфраструктуры администрации края была разработана базисная технология для интеграции информационных ресурсов, которая обеспечивает построение гибкой, масштабируемой и устойчивой ИТ-инфраструктуры. Кроме того, удалось подготовить сопоставимое описание объектов управления и ведение единой нормативно-справочной информации, позволяющее повысить оперативность, качество и достоверность данных и отчетов, получаемых из разных департаментов. Также была создана технология, позволяющая на базе информационных систем, уже эксплуатируемых в администрации, расширять в будущем круг решаемых задач, в том числе осуществлять мониторинг критичных показателей по социально-экономической ситуации в крае. Одним из результатов проекта стали предложения по решению конкретных задач, требующих интеграции ИТ-ресурсов администрации.
Созданная на базе Ensemble единая интегрированная система, позволившая объединить технологии, данные и функциональные возможности информационных систем, уже эксплуатируемых в администрации края, получила название АИС KrAI. Ее разработчики не вмешивались во внутренние проблемы информатизации отдельных департаментов и агентств администрации. Через ведомственные витрины данных они получали в централизованное хранилище наборы первичных или уже агрегированных данных, при этом не исключалась возможность непосредственно обращаться к ведомственным информационным системам за дополнительной информацией.
В ходе проекта интеграцией было охвачено более десятка информационных систем, в том числе системы департаментов администрации, промышленные системы, а также системы федерального уровня (например, Пенсионного фонда РФ). «У сотрудников администрации появилась возможность сопоставить данные из внешних источников, обратившись к центральному хранилищу данных посредством комплексных запросов» — отмечает Сапожков. В рамках системы создана универсальная модель источника данных, которая способна принимать данные из любого источника в любой форме и, «переваривая» их посредством интеграционной платформы, приводить к единой системе координат в виде общей совокупности справочников и классификаторов.
Сбор информации
Поскольку источниками данных являются не только подразделения администрации края, но и муниципальные органы управления, для последних была создана автоматизированная система мониторинга, охватывающая около 3 тыс. параметров. В начале 2007 года система была разослана, и спустя два месяца десять муниципальных образований из 62 начали поставлять данные в режиме опытной эксплуатации.
В ходе обработки этих потоков возникла проблема согласования модели данных: в центральном хранилище она многомерная, а в аналитических комплексах и системе мониторинга — линейная. «В теории изоморфизм установить, конечно, легко, — поясняет Сапожков. — На практике же взаимно-однозначное соответствие потребовало определенных усилий».
Особое значение для информационной системы края имеет согласование справочников и классификаторов. Единой системы справочников и классификаторов, которые бы использовали все структурные подразделения администрации края, нет. Можно было ввести единый справочник и ответственность за его ведение, но этого не стали делать, потому что потребовалась бы перестройка всех отраслевых информационных систем. Было найдено решение: при загрузке данных в центральное хранилище сопоставлялись не коды, а значения соответствующих узлов справочников. Процесс сопоставления происходит на стадии настройки загрузочных модулей. В результате отраслевые информационные системы продолжают работать в привычной справочной среде, а согласование данных из различных источников производится во внутренней справочной среде центрального хранилища.
Созданная система оказалась не требовательной к каналам: с заданной периодичностью можно передавать небольшие объемы данных, имея только сотовый телефон, поскольку никакая информация, требующая ограничения доступа к ней, не передается. «Мы не работаем с персональными данными, и оперативность принятия решений в отношении конкретного человека не так важна, а макропоказатели меняются с меньшей скоростью, — рассказывает Сапожков. — Не так критична и скорость изменения ситуации. Исключение составляют стихийные бедствия, но на этот случай связь с МЧС есть всегда». Наличие центрального хранилища данных и системы обратной связи технически позволяют «добраться» до каждой конкретной персоны, правда, пока только технически, так как закон о персональных данных есть, но процедур, которые бы позволяли этими данными воспользоваться, нет. Это ограничение, как ни странно, упрощает ситуацию — если возникает проблема, с нею разбираются те, кто ведет ведомственные системы, без вмешательства администрации. Да и требования к безопасности существенно ниже. Между тем, данных (например, по образовательному учреждению) в целом вполне достаточно для принятия решений на макроуровне, а другие руководство края и не принимает.
В перспективе проблема выстраивания каналов появится. В соответствии с Федеральным Законом 131 ожидается, что вместо 62 муниципальных образований появится около 600 (каждый сельский район включает в среднем десять поселений). Остается только надеяться, что некоторые делегируют свои полномочия в центры бывших муниципальных образований, так как при нынешнем уровне квалификации пользователей решить проблемы автоматизации и интеграции не представляется возможным. Поскольку сделают это не все, возникнет проблема «последней мили». В каждом райцентре установлена спутниковая тарелка, и сотовая связь есть практически везде, включая Таймыр и Эвенкию, однако в отдельных поселениях ситуация гораздо сложнее.
Требуется актуальность
В настоящее время система находится в стадии опытной эксплуатации. В центральное хранилище введены необходимые для комплексного анализа составы данных по всем объектам здравоохранения (включая данные по муниципальным объектам), образования, социальной защиты и всем бюджетополучателям в контексте автоматизации бюджетного процесса в департаменте финансов, а также данные агентства имущества, департамента экономического планирования и промышленной политики, территориального органа статистики, муниципальных образований, пенсионного фонда, фонда обязательного медицинского страхования. Эти данные получены на основании двусторонних соглашений, чтобы обеспечить опытную эксплуатацию системы. «Мы должны убедиться в работоспособности аналитической настройки, проверить ее непротиворечивость, возможность комплексного анализа, — поясняет Сапожков. — Работоспособность на стадии опытной эксплуатации системы анализировал наш департамент, так как именно на нем лежит задача мониторинга показателей социально-экономического развития и накопления имущества на счетах, то есть именно мы являемся интегрирующим звеном. Органы здравоохранения, образования и соцзащиты также эксплуатируют эту систему в тестовом режиме».
Для введения системы в промышленную эксплуатацию нужны регламенты поставки данных и определение меры ответственности источников за их достоверность. Одно дело — передать часть данных для тестирования системы, и совсем другое — размещать актуальную информацию у себя в витринах данных и отвечать за ее своевременное обновление и аналитику на основе этой информации. Отсутствие нормативно-законодательной базы, регламентирующей обмен данными и разграничение прав доступа к ним, — самая главная проблема. Есть еще две проблемы, требующие решения, — обновление аппаратного обеспечения и финансирование эксплуатации, сопровождения и развития системы, которые пока в бюджете не заложены.
В конце прошлого года целевая программа информатизации Красноярского края на 2004—2006 годы закончила свое действие. По мнению руководства края, принимать долгосрочную программу в области ИТ бессмысленно, поскольку скорость изменения технологий очень высока, да и направление развития меняется. Поэтому в дальнейшем будет разрабатываться не целевая программа, имеющая статус закона края, а система мероприятий органов исполнительной власти по вопросам информатизации сроком на один год. Этот проект уже разработан и будет внесен как корректировка бюджета на 2007 год.
Стратегическими направлениями развития в области ИТ являются введение организационных механизмов и закупки компьютерного оборудования, поскольку для перевода системы в промышленную эксплуатацию нужны серверы более высокой производительности.
Обновление аппаратного обеспечения проходит по стандартной процедуре: получатели бюджетных средств формируют заявки на программное обеспечение, технику и т.д., далее заявки классифицируются, и если заявка попадает в базовую конфигурацию, то вместо конкретной модели заявитель получает стандартную базовую конфигурацию, которая наиболее близка к его требованиям. «В основном такой подход оправдан, поскольку большинство рабочих мест не требует особого оснащения, и бывает достаточно стандартных предустановленных пакетов компании Microsoft и приложений, работающих с базами данных, — считает Сапожков. — Правда, в некоторых случаях (например, когда требуется оборудование для обработки графической информации) мы оказываемся заложниками такой системы».
Системы и люди
Низкие требования к аппаратным ресурсам и модульная архитектура системы стали предпосылкой к тому, что отпала необходимость длительной подготовки персонала. Даже при ожидаемом экспоненциальном росте объемов информации, по мнению Сапожкова, в ближайшие годы для поддержания работоспособности системы будет достаточно четырех ИТ-специалистов: администратора системы, системного аналитика, хорошо знающего внутреннюю структуру, и двух ИТ-сотрудников, занимающихся конфигурацией рабочих станций в соответствии с потребностями специалистов. Кроме того, понадобятся два аналитика, работающие в интересах высшего руководства.
Эффективность внедрения системы никак не оценивалась. «Она может быть оценена только на качественном уровне как возникновение новой возможности, позволяющей динамически формировать межведомственные запросы к централизованному хранилищу данных, снимать информацию с использованием интерфейса, основанного на геоинформаицонных возможностях и «привязанного» к космическим снимкам и электронным картам местности», — считает Сапожков.
Анализ эффективности бюджетных сетей пока скорее модельный. Можно соотнести, например, затраты на содержание медицинского учреждения с количеством оказанных услуг, рассчитать себестоимость, разнести ее на командировки, содержание здания и т.д., затем сделать какие-то выводы. Но поскольку динамику проследить пока не было возможности (данные внесены в минимальном объеме, позволяющем показать, что такая задача в принципе решаема), сделать однозначный вывод нельзя, для этого нужна поставка данных в центральное хранилище в промышленном режиме, а этому препятствует проблема межведомственного взаимодействия и отсутствие регламентов.
Достоинства и недостатки
С одной стороны, казалось бы, получился информационный зоопарк, так как из-за крайне сжатых сроков реализации методическая составляющая сильно страдала. Но, по мнению Сапожкова, это не страшно, поскольку в силу внутренней архитектуры комплекс готов принять любую инновацию федерального законодательства (справочные системы могут быть приведены в соответствие с требованиями за несколько дней), при этом для конечных пользователей не изменится ничего, если только в этом нет необходимости, а отчетная и аналитическая информация будут идти по формам и кодам, установленным на федеральном уровне. «С помощью настроек мы сможем, не меняя систему в целом, адаптировать ее к изменениям федерального законодательства в достаточно широком диапазоне, если, конечно, не появятся какие-то особо экзотические требования. Думаю, их быть не должно, так как все понимают возможности регионов, и любая революция опасна непредвиденными расходами». На сегодня разработаны пять клиентских приложений для разных групп пользователей. В некоторые уже встроены отчеты, требуемые законодательством, и заложены генераторы отчетных форм, которые позволяют собрать документ из разных частей без участия разработчика.