Встроить в повседневные процессы управления территорией нацеленность на результат, обеспечить его краткосрочное и стратегическое влияние на управленческие решения поможет сбалансированная система показателей.

Эффективная модель управления территорией всегда ориентирована на результат. Встроить в повседневные процессы нацеленность на результат, обеспечить его краткосрочное и стратегическое влияние на управленческие решения поможет сбалансированная система показателей, данные для которой собираются и анализируются с помощью геоинформационной системы.

Большинство геоинформационных систем создаются для решения задач наглядного представления и анализа данных, презентации проектов и отчетов, интеграции данных различных организаций с привязкой к электронной карте. Выполняя лишь презентационные, учетно-справочные и контрольные функции, информационные системы и ресурсы вне связи с процессами управления территорией малоэффективны и не обеспечивают комфортного проживания на территории.

Существующие модели построения информационных систем и ресурсов используются, прежде всего, для автоматизации отдельных ведомственных функций с помощью специализированных автоматизированных рабочих мест (АРМ). Даже когда отраслевые АРМ устанавливаются на территории органа исполнительной власти, как правило, выдвигаются требования к его автономности, что исключает интеграцию с уже используемыми системами. Такое положение приводит к дублированию ввода информации, препятствует анализу данных, выработке стратегии развития территории и принятию оперативных решений. В итоге базы данных формируются независимо друг от друга, быстро теряют актуальность, полноту и однородность, становятся труднодоступными для поиска информации и интеграции. Как правило, при этом не документированы регламенты их актуализации. Существенно повысить качество процесса управления территорией можно за счет введения системы показателей результативности (Key Performance Indicators, KPI).

Как оценить работу администрации?

Прежде всего, необходимо добиться оценки результата деятельности администрации. Для построения показателей результативности здесь анализируются функции каждого подразделения администрации, внешние и внутренние взаимодействия, определяются показатели эффективности деятельности подразделений с точки зрения обеспечения комфортности проживания (Иванов В. В., Коробова А. Н. Муниципальное управление: Справочное пособие. М., 2006). Например, для функций оформления аренды нежилого помещения, земельного участка результатом эффективности управления являются объем налоговых и арендных платежей, степень удовлетворения потребностей населения в номенклатуре товаров, услуг. Для целей бюджетирования, ориентированного на результат (Иванов В. В., Коробова А. Н. Модель создания и развития «электронного правительства» // Открытые системы, № 4, 2005), показатели могут быть также отнесены к затраченным бюджетным средствам (единицы результата на 1 руб. соответствующих бюджетных затрат).

Для получения управленческого показателя на уровне руководителя показатели нижнего уровня агрегируются по всей территории. Агрегирование может происходить с помощью аддитивной функции с весовыми коэффициентами значимости. Другим методом агрегирования является расчет суммы квадратов отклонений текущих значений показателей от целевых. Последние могут определяться как нормативы или, в связи с устаревшими значениями многих нормативов, как желаемые значения. Для выравнивания уровня развития территории в качестве целевых значений показателей могут использоваться их средние арифметические значения, рассчитанные по различным территориальным единицам. В этих случаях задача администрации сводится к минимизации целевой функции. Для каждого показателя определяется источник данных, регламент предоставления информации и анализа показателя.

От выбора целевого показателя зависят выводы о необходимости дальнейших усилий по улучшению комфортности проживания на основании данного критерия. Например, при анализе зоны шаговой доступности предприятий мелкорозничной торговли от места проживания населения, в зависимости от выбранного радиуса зоны (500, 300 или 200 м) возможны различные выводы о доступности объектов. В связи с этим важно установить внешний контроль за объективностью ввода данных и выбором целевых показателей.

Как управлять территорией?

Завершив построение систем показателей результативности и их поддержки, необходимо определить, как осуществлять управление на основании выделенных показателей и надежно встроить их в процессы принятий решений. В связи с тем, что любой объект управления имеет территориальную привязку, качество проживания следует оценивать, основываясь на пространственном анализе показателей в геоинформационной системе (ГИС). В этом случае можно сравнить территориальные единицы, выявить неэффективные (напряженные) зоны с минимальными значениями анализируемого показателя, закрепить сбор данных за соответствующими юрисдикциями (например, муниципалитетами, эксплуатирующими организациями). Распределение значений сформулированного показателя получает наглядное отражение на электронной карте.

Отчеты в электронном виде могут накапливаться в хранилище данных информационной системы. Формирование отчетов может сопровождаться автоматическим оповещением специалистов, начальников отделов, руководителя администрации или внешних организаций.

Использованию ГИС способствует стремительное развитие наземной навигации, основанное на средствах спутникового позиционирования, телекоммуникаций, Web-картографирования и картографических сервисов в Internet, а также накопление большого объема пространственных данных, распределенных по различным базам. Это позволяет оценивать ГИС, основанную на Web-технологиях, как наиболее благоприятную среду для обмена и интеграции пространственных данных, так необходимых администрации.

Как поддержать актуальность данных?

Решив вопрос об организации управления, следует определить, как обеспечить актуализацию информации в ГИС для расчета и анализа показателей. ГИС является типичной межотраслевой системой, поэтому избежать организационных проблем поможет формирование единого информационного пространства, быть клиентом которого выгодно благодаря свободному доступу к нужным данным, а также расширению аналитических возможностей решения собственных задач ведомства. В соответствии с соглашениями администрация предоставляет программный комплекс с актуальной картографической основой, а организации — данные.

При построении системы с должными характеристиками (полнота, позиционная, временная и атрибутивная точность) необходимо обеспечить автоматизированное поступление данных, насколько это возможно. Важно также приблизить хранение пространственных данных к месту создания, что способствует их актуализации и снижает ошибки ввода. Для выполнения поставленных задач ГИС интегрирует данные с помощью специальных программных агентов или в рамках метасистемы (Иванов В. В., Коробова А. Н., Михальченков А. И. Взгляд через «одно окно» // Директор ИС, № 10, 2005). При отсутствии необходимых баз данных у организаций, они могут вестись непосредственно с помощью ГИС. Так, в ГИС «Зеленоград» для информационного слоя точечных объектов, отражающих обращения граждан реализована сквозная интеграция с системой документооборота, которая позволяет просматривать отображенные на электронной карте тексты обращений и их регистрационные карточки. Система взаимосвязей карты с базой обращений настраивается с учетом прав пользователя на доступ к данным. Разрабатываются стандартные формы XML-запросов для данных по благоустройству территории, травматизму, местам правонарушений, авариям.

Как мотивировать персонал?

Не менее важным вопросом организации управления является эффективная система мотивации персонала. Для объективности системы мотивации требуется обеспечить автоматизированную подготовку отчетности по работе в информационной системе. Отчеты сотрудников должны отражать объем загруженной в систему информации, количество подготовленных материалов и другие трансакции.

В Зеленограде по инициативе префекта предполагается разработка специальной системы премирования в соответствии с приоритетами внедрения автоматизированных систем и других направлений работ.

Например, система электронного документооборота ГИС «Зеленоград» позволяет ежемесячно готовить таблицу удельных коэффициентов, характеризующих использование информационных систем за отчетный период.

Исходя из коэффициентов таблицы распределяется соответствующий процент фонда ежемесячной премии. За отдельные выдающиеся достижения в процессах внедрения, эксплуатации и использования в текущей работе автоматизированных информационных систем, включая инициативные предложения в электронные административные регламенты, премирование работников префектуры может осуществляться по специальному распоряжению (приказу) префекта к официально установленным праздничным дням.

Доступ к данным и их анализ

Как обеспечить доступ к необходимым для расчета показателей данным, в том числе имеющим гриф «для служебного пользования»? Механизм системного доступа к данным обеспечивается через базу метаданных, размещенную в сети серверов, шлюзов и порталов, которые доступны через центры информационного («клирингового») обмена (рис. 1). Система метаданных значительно облегчает поиск нужных сведений среди множества источников, хранилищ, фондов, баз и банков данных, находящихся непосредственно у их держателей. Система метаданных удешевляет автоматизированную актуализацию информации в ГИС благодаря стандартизации, обеспечивает необходимые требования по безопасности доступа (Иванов В. В., Коробова А. Н., Михальченков А. И. Взгляд через «одно окно» // Директор И С, № 10, 2005).

Точечные, маршрутные и площадные, периодические и непрерывные, тематические многоцветные отчеты и грид-файлы обеспечивают наглядную аналитическую картину распределения значений показателей по каждой территориальной единице, показывают их развитие, изменения.

Кроме того, ГИС имеют развитые возможности для многоуровневой фильтрации объектов и анализа соответствующих показателей по различным атрибутивным или пространственным признакам.

Для анализа данных в ГИС применяется сравнительный метод в совокупности с историческим или статистическим. Сравнительный метод позволяет выявить сходства и различия процессов, свойств и состояний различных территорий, а также закономерности пространственного размещения и развития территориальных комплексов.

Исторический анализ нацелен на ретроспективное изучение объекта в связи с современным состоянием, с его помощью можно дать оценку эффективности проведения мероприятий в прошлые периоды (например, по асфальтированию, ремонту теплотрасс и пр.). Исторический анализ по карте реализуется наложением слоев данных по временным периодам. Например, для помощи духовным конфессиям может создаваться соответствующий слой в ГИС, который будет отражать историческую принадлежность объектов недвижимости церковным организациям. Администрация тогда сможет анализировать состояние недвижимости различных конфессий на территориях в разрезе прав пользования, аренды или собственности, контролировать и не допускать приватизацию и продажу этих объектов, а также включение их в инвестиционные контракты. Отдельно может анализироваться состояние зданий (соблюдение сроков капитального и текущего ремонта). Такой геоинформационный слой позволяет также эффективно контролировать сроки аренды соответствующих объектов недвижимости организациями, не имеющими отношения к религиозной деятельности, и при необходимости своевременно оформлять памятники истории и культуры в пользу церковных организаций.

Статистический анализ позволяет определять зависимость между природными объектами, населением, хозяйством, бюджетом и одновременно давать сравнительную характеристику значений показателей по территории. Статистический анализ реализуется с помощью относительных показателей (например, на 1000 человек населения, на 1 кв. км. площади, на 100 домовладений, на 100 кв. м. дорог в данном районе, на 1 руб. затраченных бюджетных средств и т. д.). Такие отношения позволяют сравнивать показатели различных по масштабу территорий. Например, на карте может оцениваться шаговая доступность дошкольных и школьных образовательных учреждений, спортивных объектов, обеспеченность местами в ДДУ и школах на 1000 детей. Для ЖКХ — это количество машиномест на 1000 жителей, отношение площади механизированной уборки к общей площади, количество аварий в сетях на 100 жилых домов, в том числе в разрезе серий строений, ресурсопотребление на 1000 жителей, число детских площадок на 1000 детей, лавочек на 1000 пенсионеров и др. Применительно к социальной сфере удобно анализировать по карте такой важный показатель комфортности проживания, как доля строений, приспособленных для лиц с ограниченными возможностями, в числе которых, например, школы, госучреждения, магазины.

Автоматизированный сбор данных

Данные можно автоматически получить в режиме реального времени непосредственно на местности. Примером автоматизированного формирования постоянного ГИС-отчета являются системы контроля водо-, тепло-, энергопотребления в ЖКХ, диспетчерские автоматизированные системы на городском пассажирском транспорте. Например, в Зеленограде транспортный оператор использует навигационную систему на основе спутникового позиционирования GPS, схемы сотовой связи GSM/SMS, диспетчерской программы и ГИС. С помощью этой системы в режиме онлайн контролируется местонахождение и скорость движения автобусов, соблюдение расписания, температура в салоне машин, расход топлива и другие технические и эксплуатационные параметры. При интеграции с автоматизированной системой контроля проезда можно получать информацию о пассажиропотоке и оперативно корректировать количество автобусов на линии.

Другим перспективным механизмом формирования постоянных отчетов является использование мобильных телефонов с фотокамерой, GPS и GPRS-функциями для фиксации местоположения несанкционированных свалок, рытвин и других нежелательных объектов на электронной карте территории и оперативного реагирования. Для этого фотографии с фиксацией местоположения объекта на карте по каналам GPRS передаются в базу данных, где происходит оперативное оформление предписаний, штрафов. Анализ центральных проспектов и внутридомовых проездов с помощью технологии GPS повышенной точности может применяться в целях объективного определения качества асфальтирования (повреждения дорожного покрытия). Справедливые нарекания вызывает частая перегруженность контейнеров и нарушения графика вывоза бытовых отходов. На основе GPS и специальных датчиков давления в шинах мусоровозов можно оперативно отслеживать вывоз мусора, повышая качество этой услуги.

Зеленоград в Internet

Для выполнения своих задач ГИС должна включать интегрированные между собой клиент-серверную, intranet — и Internet-версии. Клиент-серверная версия позволяет связывать атрибутивные данные с картографической основой, редактировать графические и атрибутивные данные, программировать различные запросы и отчеты. Однако для ее полноценного использования требуется определенная техническая квалификация пользователей. Intranet-версия предназначена всем пользователям независимо от технической подготовки. В ГИС «Зеленоград» представлено дерево запросов с легендами карты и легендой анализа. Эта версия позволяет отображать картографические данные, получать справочную информация, осуществлять поиск объектов, иметь доступ к аналитическим запросам, готовить и распечатывать отчеты.

Кроме аналитической и интегрирующей функции, предлагаемая модель позволяет создать насыщенный справочный Internet-ресурс для портала органа власти (см. раздел «Интерактивная схема Зеленограда» на портале www.zelao.ru. Благодаря насыщенности информацией и отсутствию аналогов раздел является одним из наиболее посещаемых). Для пользователей также представляют интерес территориальные данные по месту проживания в разрезе района, микрорайона или конкретного дома (участковый милиционер, сантехник, электрик, врач-терапевт). Для инвалидов могут оказаться полезными схемы и маршруты возможного передвижения с обозначением приспособленных объектов (переходов, общественных учреждений, магазинов и др.). Помимо решения задачи информирования администрация получает обратную связь по показателям качества коммунальных и других сервисов путем встраивания интерактивного голосования, электронной книги отзывов о каждом элементе слоя.

Наличие такого ресурса на сайте администрации дает инструмент для отображения в режиме реального времени самых различных данных. В частности, становится возможным отображать местонахождение общественного транспорта на основе данных GPS навигации.

Эта информация может демонстрироваться населению через информационные терминалы общественного доступа, а также электронные табло на автобусных остановках. Например, на портале Зеленограда отображаются данные о количестве и номерах маршрутов, проходящих через выбранную пользователем остановку, числе автобусов на линии, графике их движения через выбранную остановку. Готовится к демонстрации отчет о проблемах на дорогах, в том числе на Ленинградском шоссе (благодаря установке навигационной системы на маршруте №400).

Как добиться финансирования?

Наиболее сложный вопрос — финансирование. Как его решить? Для обеспечения эксплуатации ГИС и снижения бюджетной нагрузки необходимо применять модель аутсорсинга (рис. 2). Внебюджетное финансирование привлекается путем коммерческого использования средств позиционирования на карте (для охраны частного автотранспорта, наблюдения за домашними животными, детьми).

Далее, может быть создан коммерческий слой магазинов, объектов бытового обслуживания (парикмахерские салоны, ремонтные мастерские и др.), предприятий малого бизнеса, нуждающихся в полной информации о себе, ассортименте, ссылках на сайтах, с системой электронных книг отзывов и другими атрибутивными данными.

Для этого разрабатывается типовая форма занесения данных, PR-программа информационной поддержки ресурса. При создании трехмерных карт окупаемость может обеспечиваться за счет помещения виртуальной рекламы на зданиях и сооружениях. Так администрация получает дополнительное финансирование проекта и создает ценный информационный ресурс для эффективного решения управленческих задач.

Internet-версия ГИС используется также для активного привлечения инвестиций. Для этого формируются слои данных по инвестиционным проектам, выставляемым на конкурс земельным участкам, нежилым помещениям со всеми необходимыми инвестору характеристиками. Эти слои сопровождаются визуальными отчетами по маркетингу территории с привязкой к целевому назначению инвестиционных объектов недвижимости. Также для инвесторов разрабатываются стандартизованные социально-экономические паспорта для каждой территориальной единицы. Сбор данных и Internet-доступ осуществляются через ГИС.

В результате получается упрощенная модель, по которой руководитель может определить и проанализировать состояние территории, управлять ее развитием. Используя данный инструмент администрация целенаправленно формирует брэнд территории (города, района) как комфортабельного места проживания, что может быть доказано конкретными динамичными отчетами и статистикой. В отличие от рейтингов, которые рассчитываются для решения узкоспециализированной задачи (например, привлечения инвестиций, сравнения с другими регионами по определенному критерию), приведенная модель является комплексной и позволяет решать оперативные и стратегические задачи управления, создать мощный информационный Internet-ресурс для населения, а также проанализировать и показать инвестиционную привлекательность территории и отдельных объектов недвижимости.

Системное принятие эффективных решений, способствующих комфортности проживания, смягчению бизнес-климата, привлечению инвестиций на уровне муниципалитета, администрации города или региона становится доступным только при встраивании в повседневную деятельность этих структур управленческих моделей, сбор и анализ данных для которых осуществляется современными техническими средствами.

Валерий Иванов — профессор кафедры маркетинга и управления проектами МИЭТ (ТУ) , советник префекта Зеленоградского административного округа г. Москвы по стратегическому управлению

Анна Коробова - начальник отдела информационно-технологического развития префектуры Зеленоградского административного округа г. Москвы, akorobova@zelao.ru

Поделитесь материалом с коллегами и друзьями