Информационные технологии сами по себе не могут решать ни задачи повышения эффективности управления муниципальными образованиями, ни задачи борьбы с коррупцией. Но без применения ИТ невозможно реализовать рациональную систему управления недвижимостью

.....

История «болезни»

Более года назад я втянулся в «безнадежный» проект по созданию базы данных — технических паспортов зданий и сооружений для БТИ. На удивление, после трехмесячных усилий он стал приобретать законченную форму. Отношения с заказчиком складывались вполне благоприятные, выработался конструктивный механизм взаимодействия, позволяющий эффективно согласовывать функции проекта с уровнем все возрастающих требований. Близилось завершение первого этапа. Стало понятно, что сделанная нами система работоспособна. Начался процесс наполнения базы данных.

Но вдруг заказчик потребовал свернуть работы на неопределенное время. Сложилось впечатление, что его чем-то не устраивало завершение работ.

Останавливаться на полпути не хотелось. И возникла идея инициировать продолжение проекта «с другой стороны».

Дело в том, что по мере развития реформ в системе управления ряд функций БТИ был передан вновь созданным организациям, таким как Регистрационная палата, Земельный комитет, Кадастровый центр и т. д. Каждая из этих организаций, помимо зафиксированной в должностных инструкциях информации, для полноты картины вынуждена собирать дополнительные данные. Так, БТИ может держать данные о техническом состоянии здания или сооружения, но не о собственнике, кадастровом номере и т. д. «Незаконные» данные должны быть подтверждены справками от обратившихся в эти организации граждан.

Дело усугубляется еще и тем, что функции БТИ разделены не только по горизонтали, но и по вертикали власти. Например, только учреждения БТИ, подчиненные городской администрации, имеют доступ к точному адресному реестру (адреса зданий на территории города). Получение этих данных краевым БТИ порой наталкивается на значительные организационные трудности. Поэтому неудивительно, что все эти ведомства стали создавать свои системы управления недвижимостью. В то же время краевая налоговая инспекция вынуждена содержать штат, который согласует данные о недвижимости, занимаемом ею земельном участке и ее собственниках, полученные из разных источников.

Идея продолжения прерванных работ казалась простой. Налицо несовершенство системы управления недвижимостью, порожденное информационной несогласованностью деятельности различных учреждений. В частности, это мешает сформировать базу экономически обоснованного налогообложения, что признано Правительством РФ [1]. Следовательно, надо предложить вариант ее решения руководству города и края.

Поэтому в настоящей работе сделан акцент на изменение методов муниципального управления, за которыми легко угадываются хорошо известные технологии.

Метафоры и мечты. Технология «одного окна»

Последнее время надежды на увеличение привлекательности институтов власти упорно связывают с системой обслуживания клиентов в режиме «одного окна».

Термин «одно окно» означает такую технологию обслуживания клиента, при которой он может в одном месте изложить свою просьбу в форме одного или нескольких заявлений и в этом же месте получить решение от государственных федеральных и региональных муниципальных учреждений. При этом неважно, сколько организаций и учреждений участвуют в подготовке и оформлении решения по просьбе клиента (рис. 1).

Рис. 1. Схема заключения договора аренды в режиме «одного окна»

В отличие от существующей технологии, когда клиент выступает курьером, переносящим документы от одного властного учреждения другому, режим «одного окна» предполагает, что все данные, необходимые для ответа на заявление клиента, должны быть получены посредством межведомственного информационного обмена.

Рассмотрим один из вариантов последовательности шагов для получения гражданином или организацией права на аренду земельного участка в населенном пункте.

  1. Обращение в администрацию органа местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду, с указанием его предполагаемого целевого использования. Если заявитель - физическое лицо, то он указывает свои паспортные данные, ИНН и данные о прописке. Юридическое лицо предоставляет ряд сведений из "Свидетельства о государственной регистрации юридического лица".
  2. Обращение в любую организацию, имеющую соответствующую лицензию, с заявлением на выполнение землеустроительных работ по формированию участка на местности. В результате заявитель получает так называемое межевое дело, которое включает в себя план участка.
  3. Создание по распоряжению главы администрации органа местного самоуправления комиссии по подготовке проекта постановления о предоставлении в аренду земельного участка. После утверждения проекта постановления главой администрации органа местного самоуправления, решение о предоставлении в аренду земельного участка заявителю вступает в силу. Копия постановления предоставляется заявителю. Постановление о предоставлении земельного участка в аренду является основанием для заключения договора аренды.
  4. Подготовка текста договора аренды специалистами по земельным вопросам администрации органа местного самоуправления совместно с заявителем. Согласованный текст договора аренды подписывается договаривающимися сторонами, и с этого дня договор аренды вступает в силу.
  5. Подача заявки в орган кадастрового учета (ОКУ) на регистрацию или изменение характеристик участка в Едином государственном реестре земель (ЕГРЗ). В результате заявитель получает подтверждающую регистрацию выписку из ЕГРЗ.
  6. При аренде сроком более чем на год подача в учреждение юстиции заявления о государственной регистрации права аренды земельного участка. В результате заявитель получает свидетельство о регистрации права аренды земельного участка.

Подобные последовательности шагов, но с другими участниками системы управления недвижимостью должен выполнить гражданин, желающий приобрести право собственности на землю или, например, дом на земле.

Причины хождения заявителя по кругу можно разделить на объективные и субъективные. Объективные причины кроются в разделении полномочий между ведомствами в результате реформирования экономики с целью понизить точку принятия решения и ускорить время отклика системы на потребности заявителя. К субъективным причинам следует отнести взаимные противоречия методологических и технологических инструкций различных ведомств, а также стремление отдельных чиновников сохранить свое влияние на скорость и качество выполнения работ по обслуживанию клиента, что и питает среду коррупции.

Технология «одного окна» призвана решить следующие задачи.

  1. Побудить различные ведомства координировать действия и согласовывать инструкции для выполнения работ в рамках общего бизнес-процесса, по результатам которого будет оцениваться деятельность каждого из них.
  2. Сократить в несколько раз количество контактов между заявителями и чиновниками, что составит серьезное препятствие для коррупции.
  3. Способствовать установлению пристального контроля над деятельностью служащих.

Технология «круглого стола»

Развести клиентов и учреждения исполнительной власти по разные стороны «одного окна» недостаточно для того, чтобы эти учреждения начали работать согласованно.

Подтверждением этого тезиса может служить доклад о результатах работы в режиме «одного окна», с которым выступил руководитель БТИ одного из муниципальных образований Красноярского края. Он был обязан принимать заявления от физических и юридических лиц и взаимодействовать от их имени с другими учреждениями. Время обслуживания клиентов не сократилось и составило, как и прежде, 6-8 месяцев, что привело к попыткам миновать «окно» при решении реальных проблем.

Таким образом, для поддержки технологии «одного окна» необходимо внедрение технологии межведомственного взаимодействия — «круглый стол» (рис. 2).

Рис. 2. Схема межведомственного взаимодействия учреждений в режиме «круглый стол»

Цель взаимодействия в режиме «круглого стола» состоит в том, чтобы добиться от совокупности учреждений такого же уровня эффективности, с которым работает группа специалистов различных ведомств, собранных вместе за круглым столом, в центре которого находятся все необходимые данные и документы. Каждый из них берет нужные исходные документы, выполняет над ними свою работу и результаты возвращает в центр стола, так что они оказываются доступными для других специалистов. Участники этого процесса соответствуют «службам круглого стола».

Технология «круглого стола» является концентрацией идей, сходных идеям С. Теллина о замене управления координацией [5].

Для организации инфраструктуры подобного взаимодействия можно использовать межведомственные сети, intranet и в некоторых случаях Internet. Таким образом будет обеспечен равный доступ всех участников системы управления недвижимостью к данным. Напомню, что для работы каждого из них необходима информация, накапливаемая другими учреждениями. Поэтому совместно используемая база данных, где реализованы механизмы поддержки целостности и непротиворечивости, должна не только решить проблему недостающей информации, но и ликвидировать потребность в справках, требуемых у заявителя.

Документооборот служб «круглого стола»

Не все задачи эффективно решаются путем организации общего доступа к информации. Возможна ситуация, когда созданные данные необходимо передать не сразу всем, а определенному служащему. В этом случае из документов формируются «дела», в которые каждый специалист добавляет результаты своей работы. «Дела» двигаются от специалиста к специалисту по определенным маршрутам. Тем самым для служб «круглого стола» создается система документооборота со стандартными маршрутами для каждого вида работы.

Они зависят от различных характеристик как объекта недвижимости, так и заявителя, например:

  • внесен ли участок земли, с которым тесно связан объект, в Единый государственный реестр земель;
  • если участок находится в составе земель поселений, то к какой архитектурно-градостроительной зоне он относится;
  • какие ограничения (обременения) действуют на землях, в составе которых находится участок, а также на сам объект недвижимости;
  • есть ли правопритязания на объект недвижимости.

То есть для каждой заявки состав и последовательность работы служб «круглого стола» разные. Управление ими удобно основывать на методах календарного планирования. Для каждой работы рассчитывают максимальный и минимальный отрезок времени, за который эта работа может быть выполнена, и указывают все виды предшествующих работ. На основе полученной информации строят сетевой график работы круглого стола. Календарный график выполнения работ по обслуживанию заявления клиента получается исключением ненужных в данном случае работ и указанием для каждой работы даты и времени ее начала и окончания (рис. 3).

Рис. 3. Календарный график служб «круглого стола»

Краткий комментарий к метафорам

Выше описаны потребности заказчика информационных систем, обеспечивающих процессы государственного управления. Таким образом, до начала работ должно быть принято решение о переходе администрации субъекта федерации или органа местного самоуправления на технологию «одного окна», например, в целях борьбы с коррупцией. Далее необходимо согласовать ведомственные инструкции с требованиями, которые необходимы для реализации механизмов новой системы управления.

Это решение — «момент истины» для начала разработки систем государственной или муниципальной информатизации. Путь к решению проблемы лежит через ее осознание.

В связи с внедрением новой технологии управления возникает немало вопросов.

  • Как организовать "круглый стол" для учреждений различной территориальной и ведомственной принадлежности?
  • Как наладить между ними единую систему документооборота?
  • Как организовать их работу по единому календарному графику?
  • И наконец, кому предстоит быть "окном", то есть какому учреждению должны быть вменены в обязанность функции приема заявлений и выдачи документов?

Информационный центр муниципалитета — межведомственный «банк данных» и «единое окно»

Переход системы управления муниципальным имуществом к режиму «одного окна» должны обеспечить следующие технологии: межведомственная сеть, общее хранилище данных, система межведомственного документооборота, система планирования и управления межведомственными работами. Их реализация и поддержка должны быть возложены на информационный центр муниципалитета. Последний должен быть учрежден как отдельная независимая организация, не принадлежащая ни одному из ведомств — участников системы управления недвижимостью и не связанная с проблемами управленческого характера. В число его задач должна входить поддержка банка общих и частных данных, программ и других информационных услуг. Подобно обычному банку, информационный центр принимает на хранение данные таких учреждений, как администрация органа местного самоуправления, кадастровая палата, бюро технической инвентаризации, регистрационная палата и т. д.

Вкладчики данных заключают между собой соглашения об обмене информацией. Для информационного центра такие соглашения являются основанием для организации регламента доступа к данным.

Независимость информационного центра от основных учреждений, исполняющих заявки клиентов, позволяет возложить на него и функции «окна» между гражданами и институтами власти:

  • прием заявки клиента;
  • формирование графика выполнения заявки;
  • обеспечение межведомственного документооборота;
  • перечисление аванса клиента организациям по признаку владения задействованных данных;
  • сбор и согласование данных от различных организаций, формирование выходных документов;
  • выдача документов и окончательный расчет с заказчиком;
  • окончательный расчет с организациями - исполнителями заявки клиента;
  • формирование и выдача отчетов, содержащих интегрированную информацию с данными статистической отчетности.

Заключение

Настоящая статья продиктована назревшей необходимостью создания муниципальных, региональных и краевых информационных центров. Они должны стать неразрывной частью системы муниципального управления в режиме «одного окна». В то же время информационные технологии, лежащие в их основе, приобретут статус необходимой составляющей системы государственного управления.

На настоящий момент преобладающая позиция властных структур в регионах по этому вопросу сводится к следующему:

  • идея централизованного хранения и совместное регламентированное использование данных неосуществима потому, что наше общество индустриальное, а не постиндустриальное, как западные общества;
  • рост количества справок, которое переносится гражданами из одного ведомства в другое, - результат борьбы за права человека, поскольку свидетельствует о том, что никто не ведет незаконного сбора данных о гражданах страны;
  • должно вырасти поколение, воспринимающее как нечто естественное идеи преобразования системы управления при помощи компьютерных технологий.

По имеющимся у автора сведениям, уже два с половиной года идет разработка программы управления недвижимостью Красноярска. К началу 2003 года она должна начать работать по технологии «одного окна». Из материалов научно-практического семинара «Создание комплексной системы единого муниципального кадастра и регистрации прав на недвижимость по принципу ?единого окна?» следует, что попытка создания системы «одного окна», к сожалению, пока не сопровождается применением технологий «круглого стола», межведомственного документооборота и управления межведомственными работами.

Таким образом, можно отметить, что властные структуры по-прежнему с большой настороженностью относятся к использованию передовых технологий в процессе рационализации системы управления. Будучи оптимистом, я все же предполагаю, что этот факт является результатом недостаточной информированности.

Литература
  1. Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)"; утверждена Постановлением Правительства РФ № 745 от 25 октября 2001.
  2. Август Вильгельм Шеер. Бизнес-процессы. Основные понятия. Теория. Методы. 2-е изд. испр. и доп. Научная редакция и предисловие Каменновой М. С. и Громова А. И., М.: "Просветитель", 1999.
  3. Хаммер М., Чампи Дж. Реинжиниринг корпорации: Манифест революции в бизнесе / Пер. с англ. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 1997.
  4. Фридрих А. Фон Хайек. Познание, конкуренция и свобода. СПб.: Пневма, 1999.
  5. С. Теллин. Интранет и адаптивные инновации: переход от управления к координации в современных организациях // СУБД, № 5-6, 1996.

Сергей Гладков — начальник отдела разработки ПО ООО НПК Геосервис, Sergey@geoservice.ru

Поделитесь материалом с коллегами и друзьями