ФЦП «Электронная Россия» явила собой новый феномен отношения государственных властей к проблеме информатизации страны и ликвидации ее технологического отставания от Запада. Меньше года потребовалось на то, чтобы Правительство РФ осознало значимость информационной индустрии в свете новой экономической ситуации, рассмотрело и приняло программу комплексных мер по развитию ИТ-отрасли на период до 2010 года. Причем утверждение ФЦП оказалось не только декларативной мерой, демонстрирующей смену акцентов федеральной политики. За ним последовало первое конкретное действие, измеряемое в реальном денежном эквиваленте: в бюджете страны нынешнего года на реализацию ФЦП выделено 350 млн рублей — не так много, как хотелось бы разработчикам, но это уже не пресловутые пустые обещания.
Практически сразу после появления информации об утверждении ФЦП «Электронная Россия» главный редактор «Сетей» Игорь Елисеев встретился с одним из авторов программы, руководителем рабочей группы от Министерства экономического развития, проректором Высшей школы экономики Александром Яковлевым.
Первым в списке задач ФЦП значится совершенствование законодательства и системы государственного регулирования в сфере информационных и коммуникационных технологий, что вполне естественно, так как без принятия этих мер остальные пункты программы вряд ли удастся реализовать. На каких принципах должны основываться изменения в законодательстве, чтобы они стали действительно эффективными?
Сейчас в российском законодательстве сложилась парадоксальная ситуация. С одной стороны, в ИТ-сфере существует избыточное регулирование, что стало определенным барьером на пути распространения информационных технологий. Могу привести конкретный пример. Не так давно коллеги из города Переславль-Залесский на собственные деньги проложили малобюджетную городскую сеть, а затем собрались подключить ее к магистральным каналам и сетям общего пользования. И тогда выяснилось следующее: если стоимость технического решения для создания сети составила 16 тыс. долл., то расходы на организационные мероприятия, связанные с получением лицензий, сертификатов и прочих разрешений, достигают 50 тыс. долл.
Вместе с тем существует и «обратная» проблема, обусловленная наличием «пустот» в законодательстве по ИТ. В частности, речь идет о защите прав на интеллектуальную собственность, и прежде всего это ощущают на себе российские фирмы-разработчики. Скажем, у компании Microsoft при необходимости всегда найдутся ресурсы для создания определенного общественного давления, нацеленного на защиту корпоративных интересов. Она может подключить к этому процессу и прессу, и органы правопорядка. А в результате Microsoft продает в России все больше лицензионного ПО и, видимо, ее бизнес в нашей стране убыточным не является.
Однако мелкий и средний отечественный производитель вынужден полагаться только на свои скромные силы. У нас есть очень много программистов, работающих на зарубежные компании по индивидуальным контрактам. Такая схема работы означает, что прибыль от совместной, по сути, деятельности получает фирма, не находящаяся на территории России. И одна из главных подоплек проблемы — отсутствие механизмов защиты интеллектуальных прав представителей среднего и мелкого российского бизнеса. У них попросту нет возможности как-то контролировать распространение своих разработок. К примеру, кто-то из них может узнать, что его продукт, написанный по заказу зарубежной компании, продается на сторону, но юридически ничего противопоставить этому не сумеет.
Если исходить из опыта моего общения с участниками телекоммуникационного рынка, можно сделать вывод, что в этой сфере также имеется некоторая зарегулированность, препятствующая нормальному развитию конкурентной среды. Но сейчас мне хотелось бы обсудить не конкретные отраслевые коллизии, а концепцию программы.
Так вот, часть авторов ФЦП, включая меня, пришли в нее «со стороны» Центра стратегических разработок, который под руководством Германа Грефа занимался определением мер, нацеленных на структурное преобразование экономики. Среди задач этой десятилетней программы было и выявление перспективных направлений деятельности, по которым наша страна смогла бы достойно конкурировать на международном уровне (понятно, что без соблюдения этого условия невозможно «встраивание» России на равных в мировую экономику). Разработка ПО была названа одним из таких направлений, и, в сущности, «Электронная Россия» представляет собой отраслевое приложение экономической программы Грефа, ориентированное на ускоренное развитие ИТ-сектора.
В соответствии с прозвучавшими заявлениями исполнителями программы будут организации, определяемые на конкурсной основе в порядке, который установлен федеральным законом о конкурсных торгах. Однако данный закон предполагается существенно изменить, адаптировав его к реалиям новой экономики. Как это отразится на выполнении ФЦП?
Не могу сказать, что указанный закон необходимо кардинально изменить, но он действительно нуждается в корректировке. Причем это осознают во всех ведомствах, ответственных за исполнение ФЦП «Электронная Россия». В первой версии закон был принят в 1994 году, а в нынешней действует с 1999 года. Он строился на базе зарубежных аналогов — в частности, модельного закона о государственных закупках, разработанного Организацией экономического сотрудничества и развития.
В чем я вижу сегодняшние проблемы законодательного регулирования конкурсных торгов? Во-первых, в нем не предусмотрено проведение электронных торгов в рамках государственных закупок. Указывается лишь возможность раскрытия информации о торгах через Internet, но не более того. Между тем и ФЦП, и недавно принятый федеральный закон об ЭЦП предполагают развитие системы электронных торговых площадок. Таким образом, наблюдается некоторая нестыковка регулирующих норм и правил.
Во-вторых, существующие технологии не включают в себя всего многообразия форм организации госзакупок. Фактически они подразумевают только проведение конкурса исполнителей по заранее готовым проектам. Однако специфика сферы электронного бизнеса (особенно при разработке крупных интегрированных систем) состоит в необходимости выбора не столько исполнителя проекта, сколько самого проекта. Иными словами, речь идет о конкурсе проектов, что либо совсем, либо частично не соответствует законодательству о госзакупках. Правда, ряд государственных организаций (скажем, РФФИ или Российский государственный научный фонд) проводят так называемые творческие конкурсы, но в этих случаях схема финансирования проектов состоит в предоставлении грантов без последующего мониторинга их исполнения. Гранты выдаются на основе Гражданского кодекса РФ, но «Электронная Россия» и другие целевые программы должны реализовываться на базе действующих законов о госзакупках, и альтернативы там не предусмотрено.
В-третьих, определена довольно сложная схема софинансирования программы, то есть информационные проекты должны осуществляться за счет денежных ресурсов многих участников. В большинстве случаев (за исключением проектов для госаппарата) в рамках «Электронной России» требуется дополнительное финансирование — как из средств местных бюджетов, так и путем долевого участия заинтересованных предприятий и организаций. Основой концепции софинансирования является очевидная мысль: за счет федеральных средств решить проблему информатизации всех учреждений и организаций было бы невозможно даже в том случае, если бы бюджет программы оказался большим, чем утвержденный сейчас. Если же людям навязывать инициативы сверху (как это делалось в советские времена), вполне вероятной окажется неэффективная трата денег. Мы хотели предложить механизм, обеспечивающий поддержку уже существующих проектов и поиск заинтересованных участников в регионах, которые способны консолидировать усилия партнеров и выйти на федеральный уровень с обоснованной заявкой на выделение дополнительных средств.
Одна из задач ФЦП — содействие внедрению информационных и телекоммуникационных технологий в негосударственный сектор. Каким образом государство может и должно стимулировать самостоятельно хозяйствующие субъекты?
По логике вещей, небюджетный сектор экономики динамичен сам по себе, поэтому его не требуется поддерживать напрямую. Скорее всего, надо лишь создать соответствующие инфраструктуру и стимулы для внедрения ИТ в экономику и общество. Эти меры станут значимыми факторами развития и повышения конкурентоспособности представителей частного бизнеса. Государство должно стимулировать рост предложений на ИТ-рынке за счет изменений в нормативно-правовой базе. Когда мы снижаем барьеры «входа» для участников рынка, усиливается приток капитала, появляются новые компании, продукты, а значит, и потребители. Мы исходили из того, что для увеличения спроса на ИТ-продукцию государству необходимо решить проблему собственной информатизации. Сейчас нужно обеспечить хотя бы минимальный уровень информатизации в учебных заведениях, библиотеках, органах местного самоуправления. Кроме того, требуется информировать о деятельности государственных структур представителей сферы бизнеса и вообще граждан. Это способствует формированию спроса на информационные услуги.
Нельзя недооценивать и социальные рычаги воздействия на спрос в сфере ИТ. Человек, получивший профессиональное ИТ-образование, приходит в бизнес или на производство и требует у руководства предоставления ему современных программ и технологий. На мой взгляд, интенсификация использования ИТ-технологий должна базироваться и на повышении уровня общего образования.
Другой «образовательный» компонент программы — методическая поддержка бизнеса. Под ней подразумеваются разработка и проведение коротких (продолжительностью одна-две недели) учебных семинаров. Наша задача в отношении информационного развития реального сектора экономики состоит в том, чтобы сделать методический «вброс», активизировав тем самым потенциально имеющийся спрос на технологии и услуги.
Несомненно, рыночный спрос будет расти и за счет определенного увеличения доли государственных заказов, связанных с формированием электронного правительства. Это приведет к появлению на рынке крупных заявок на поставки оборудования, ПО и интеграцию систем.
Наконец, мы рассчитываем на достижение некоторых пороговых значений проникновения ИТ-технологий, после чего начнется самопроизвольное взрывное развитие ИТ-сектора. Один из основных критериев — степень проникновения Internet-услуг. Если судить по американскому опыту, соответствующее пороговое значение составляет порядка 10% численности населения, после чего происходит качественный скачок. Дело в том, что при достижении «критической массы» пользователей начинается осознанное использование ИТ-услуг для совершенствования бизнеса и общественных отношений, и тогда внедрение ИТ-технологий начинает приносить реальный экономический эффект. Разработчики программы считают важным именно этот факт, а не прогнозы, до какого уровня разовьется ИТ-сектор. В качестве вполне ожидаемого эффекта от внедрения ИТ можно назвать снижение издержек на содержание государственного аппарата.
Благие намерения — это, конечно, хорошо, но оценка полезности любой программы должна строиться на конкретных количественных показателях. Какими они должны быть?
В процессе создания программы мы столкнулись с большой проблемой неопределенности количественных показателей ее оценки. Для решения этой серьезной методической задачи на следующий год запланирована целая серия мероприятий, связанных с разработкой для ИТ-отрасли системы индикаторов (таких, как уровень проникновения продуктов и услуг, эффективность внедрения и пр.).
Надо признать, что с точки зрения возможностей прогнозирования и оценки программа является достаточно слабой. На стадии ее написания разработчики были готовы рассмотреть любые замечания, но, к сожалению, кроме критики, никаких конструктивных предложений мы не получили.
Объективная проблема прогнозирования заключается в том, что в существующей системе госстатистики (призванной снабжать министерства и ведомства официальной достоверной информацией) вообще не используется такое понятие, как ИТ-сектор. Есть представление об информатике, в которое вкладывается все, что имеет отношение к компьютерам и программам. Однако нас больше интересуют показатели, связанные именно с проникновением ИТ-услуг, а это уже не вписывается в рамки информатики.
Мы общались с представителями множества независимых компаний и экспертами, проводящими мониторинг рынка, но их оценки базовых параметров (например, количества компьютеров и пользователей Internet) порой отличались друг от друга в несколько раз. А когда неизвестно, где ты находишься, очень трудно понять, куда нужно идти, а тем более — выработать конкретные рекомендации. Поэтому сейчас трудно сказать, сколько километров оптического кабеля следует проложить или сколько компьютеров требуется докупить для достижения поставленных в программе задач.
И все же — имеются ли методики расчета экономического эффекта от внедрения ИТ в государственном и коммерческом секторах?
Мы основывались на мировом опыте, который показывает, что экономия затрат при внедрении электронных торговых площадок в рамках госзакупок составляет примерно 15%. Это достигается за счет резкого увеличения числа участников торгов и усиления борьбы за заказчика. Кроме того, ИТ позволяют сократить издержки на проведение операций на всех стадиях электронной коммерции — от поиска партнера до документального оформления сделки. Экономия в размере 15% общего объема закупок — это очень серьезные суммы, даже по меркам более скромного российского бюджета. Применительно к небюджетному сектору называют чуть меньшие цифры (около 12% экономии), что объясняется меньшей, нежели в сфере бизнеса, эффективностью его управления.
Однако отдельной задачи, состоящей в разработке методики для оценки экономического эффекта внедрения ИТ, в рамках ФЦП не предусмотрено. Косвенно ее выполнение возлагается на систему отраслевой индикации.
Хотелось бы прояснить момент, связанный с контролем за исполнением ФЦП. Как следует из текста программы, контрольные функции возложены на Минсвязи РФ, но предусмотрена еще и межведомственная комиссия под руководством Германа Грефа, заместителем которого является Леонид Рейман. Как будет стыковаться между собой деятельность этих органов?
Минсвязи скорее является основным государственным заказчиком программы, чем главным контролером. Реально в ФЦП определены семь федеральных заказчиков, среди которых Минсвязи выступает в роли координатора. Но роль Минсвязи ограничивается рамками «Электронной России», тогда как межведомственная комиссия призвана обеспечить согласование и совместное финансирование всех федеральных и ведомственных программ в сфере информатизации. Их достаточно много — «Развитие единой информационно-образовательной среды» от Минобразования, ИТКС от ФАПСИ, есть ведомственные программы МНС, Федерального казначейства, Государственного комитета статистики... Последняя программа реализуется по кредитной линии Всемирного банка, но возвращать кредит все равно придется из государственного бюджета.
Особенность ФЦП «Электронная Россия» состоит в том, что в программе отсутствует единый уровень постановки задачи. Создание межведомственной комиссии оправдано тем, что деятельность всех заинтересованных ведомств-заказчиков необходимо координировать в рамках единого органа. Скажем, из-за отсутствия координации между ведомствами в нашей стране существуют две независимые системы персональной идентификации — ИНН и пенсионные свидетельства. С точки зрения здравого смысла и экономических соображений заказывать и обслуживать две равнозначные информационные системы — полный абсурд. При заполнении отчетной ведомости бухгалтер вынужден всякий раз указывать для каждого сотрудника его ИНН и номер пенсионного свидетельства, то есть проделывать одну и ту же итерацию дважды. В масштабах национальной экономики это приводит к значительному росту трудозатрат. Межведомственная комиссия будет способствовать исключению лишних итераций при реализации федеральных целевых программ.
В пункте, посвященном развитию телекоммуникационной инфраструктуры, указывается на необходимость снижения административных барьеров и снятия ограничений для предпринимательской деятельности. Если имеется в виду либерализация политики Минсвязи в области лицензирования и сертификации, то не станет ли отечественный производитель еще более беззащитным перед лицом зарубежных индустриальных «монстров»?
Вообще-то имелась в виду необходимость обеспечения прозрачности, понятности и единства подходов политики лицензирования и сертификации. На мой взгляд, не нужно что-то абсолютизировать или кого-то демонизировать. У нас существуют фирмы, выпускающие собственную продукцию и естественным образом конкурирующие на рынке. А огульно защищать любого российского производителя бессмысленно. Есть классический пример государственного лоббирования отечественного автопрома, которое отнюдь не способствовало повышению конкурентоспособности наших автомобилей. Выход очевиден: целесообразно производить ту продукцию, которую мы умеем делать лучше. Это правило касается и некоторых видов компьютерного и телекоммуникационного оборудования. Вообще говоря, аспект защиты отечественного товаропроизводителя сильно политизирован и поддержка конкретного бизнеса зачастую «камуфлируется» заботой о всеобщем благе.
На основе каких критериев планируется отбирать поставщиков телекоммуникационных услуг для нужд ФЦП?
В обоих федеральных проектах, нашем и образовательном, изначально предусматривалось выделение средств на развитие инфраструктуры доступа. Однако затем на совместном обсуждении с коллегами из Минобразования РФ было решено, что бюджет на эти цели нужно закладывать лишь в одну из программ. А соответственно, следует создавать единую инфраструктуру доступа как для государственных, так и для образовательных учреждений.
Кроме того, Минобразования сначала активно продвигал идею прокладки новых магистральных каналов для построения городских сетей. Но в мае у нас состоялся весьма полезный семинар с представителями отраслевого бизнеса, и они популярно объяснили, что свободных емкостей магистральных каналов пока более чем достаточно, а средства стоит расходовать на решение проблемы «последней мили». Подход, который мы пытались реализовать в своей программе, сводился к тому, что вопрос о выделении средств на развитие телекоммуникационной инфраструктуры должен рассматриваться индивидуально в каждом конкретном случае. Допустим, если требуется организовать подключение к Internet городских школ, этот проект должен быть реализован на уровне всего гороно.
Когда у любого масштабного проекта есть единственный исполнитель, который имеет четкую спецификацию, уяснил себе технические условия и объемы затрат, то появляется гораздо больше шансов на успешное осуществление поставленных задач. Исполнитель может выйти на федеральный уровень и обоснованно запросить недостающие средства. К слову, в рамках подобных телекоммуникационных проектов применяется другая конкурсная схема, нежели та, что регламентируется действующим законом о госзакупках. Подразумевается, что заранее известный исполнитель должен организовать конкурс проектов, предлагаемых региональными операторами связи или провайдерами услуг. В сферу компетенции исполнителя входит разработка условий конкурса и методики определения победителя. Если же делегировать все полномочия по проведению региональных конкурсов на федеральный уровень, непременно возникнут огромные издержки, а эффективная система мониторинга за происходящим на местах будет отсутствовать.
Много нареканий звучит по поводу внутренней несбалансированности бюджета ФЦП. В частности, обращает на себя внимание размер статьи «Прочие расходы», на которую отводится половина выделяемых на программу средств. Кроме того, не вполне понятно, какие мероприятия соответствуют этой статье расходов и как их можно проконтролировать.
То, о чем вы говорите, характерно не для конкретной ФЦП, а для организации бюджетного процесса в целом. Существует три вполне определенные статьи расходов. Во-первых, это «Капиталовложения» — в данном случае средства могут выделяться только на физическое строительство объектов либо на приобретение оборудования, связанного со строительством. Во-вторых, «Деятельность по НИОКР», и здесь структура затрат также более или менее понятна. И наконец, существует статья «Прочие расходы», к которой относится все остальное — и заработная плата преподавателей вузов, и затраты на приобретение мебели, и оплата служебных командировок, и расходы на проведение конференций... Расшифровка статьи «Прочие расходы» занимает в ФЦП 20 листов, и все включенные в нее мероприятия прописывались, просчитывались и урезались, то есть проходили полноценную процедуру бюджетного согласования.
Если же отдельно рассматривать меры по развитию инфраструктуры доступа, то все средства распределяются по двум бюджетным статьям. В «Капиталовложения» попадают расходы на создание узлов доступа (оснащение рабочих помещений, приобретение и монтаж оборудования), а в статью «Прочее» — затраты на подключение абонентов провайдерами услуг.
В заключение беседы попрошу вас сделать общую экспертную оценку программы — насколько она проработана и какую пользу может принести сфере бизнеса и обществу в целом?
Я бы оценил программу как «сыроватую», причем это было неизбежно: «Электронная Россия» начала рождаться в марте 2001 года, а в июне ее уже передали на рассмотрение правительству. Можно сказать, что перед авторами ФЦП стоял политический выбор — стартовать с ней в январе 2002 года, попутно корректируя некоторые ошибки и неточности, или же сделать более фундаментальную и проработанную программу, но запустить ее годом позже. Мы выбрали первый и, наверное, оптимальный вариант. Возможно, нам сейчас не хватает знаний в некоторых областях, но сам факт принятия программы развития ИТ-отрасли правительством страны имеет громадное значение для бизнеса. Это — знаковая программа, на появление которой обратили внимание все российские и зарубежные участники рынка информационных технологий.