Без описания процесса работы государственных органов электронное государство не построить

Современные информационные технологии могут способствовать повышению эффективности функционирования любого государства, поэтому внедрению каких-то конкретных решений должно предшествовать подробное описание того, ради чего существуют органы государственной власти.

К такому выводу пришли участники научно-практической конференции, которая проводилась в рамках работы секции «Информационные технологии и коммуникации» Сенаторского клуба Совета федерации Федерального собрания РФ. Чиновники, депутаты и руководители ИТ-компаний во время этой конференции обсуждали вопросы построения электронного государства и электронного правительства региона. Мероприятие прошло в июле 2006 года на борту теплохода «Георгий Чичерин», следующего по маршруту Санкт-Петербург — Валаам — Кижи — Мандроги — Санкт-Петербург.

По мнению Церена Церенова, модель функционирования государства на федеральном уровне будет описана к 2010 году. Тем не менее большие деньги из бюджета уже выделяются и, скорее всего, будут направляться на внедрение информационных технологий в госорганах, хотя полного понимания того, как эти органы должны работать, еще нет

Церен Церенов, заместитель директора департамента корпоративного управления Министерства экономического развития и торговли РФ, оживил дискуссию неожиданным замечанием: «IBM, например, может сделать все. В том числе и обеспечить функционирование тоталитарного государства. ИТ-компаниям нужно поставить задачу, и они все технические проблемы в принципе могут решить».

По словам Михаила Иванкова, начальника отдела федеративных отношений департамента государственного управления и местного самоуправления Правительства РФ, почти никто не понимает, что такое административная реформа. Даже чиновники различного уровня, которых эта реформа непосредственно касается, думают, что она уже завершилась. На самом деле ликвидация избыточных функций органов власти продолжается.

Следовательно, сами функции еще окончательно не определены. Более того, если российским чиновникам задать вопросы относительно того, что они должны делать и каких конкретных результатов достигать, то большинство из них ничего определенного сказать не сможет. «Требований к государству со стороны общества нет. Чиновники сами придумывают их и отчитываются только перед собой», — считает Игорь Илюхин, руководитель направления по работе с государственными органами компании «Систематика».

Эффективность как исключение

По мнению Церенова, модель функционирования государства на федеральном уровне будет описана к 2010 году. Тем не менее большие деньги из бюджета уже выделяются и, скорее всего, будут направляться на внедрение информационных технологий в госорганах, хотя полного понимания того, как эти органы должны работать, еще нет.

Несложно предположить, что инвестиции в ИТ-инфраструктуру государственных органов без четко определенных функций чиновников будут иметь крайне низкую эффективность. Например, на предприятиях уже немыслимо внедрение информационных систем до того, как там будут прописаны бизнес-процессы. Аналогично без полного описания модели работы государственных органов проекты их информатизации обречены на неудачу.

Не исключено, что многие отдельные хорошо работающие системы придется менять из-за невозможности их интеграции с другими системами. Таким образом, в ближайшие годы некоторый эффект при построении электронного государства, скорее всего, будет, но для его достижения можно потратить по крайней мере на порядок меньше средств.

Церенов очередной раз подчеркнул, что «Электронная Россия» в настоящее время не имеет прямого отношения ко всем системам, внедряемым в органах государственной власти. В рамках данной федеральной целевой программы на создание электронного государства и электронного правительства расходуется ежегодно только около 1,3 млрд. руб. Эти деньги идут на регламентацию и стандартизацию процесса внедрения информационных технологий в госорганах разного уровня.

А более 60 млрд. руб. различные ведомства тратят на информатизацию автономно. Эффект от этих инвестиций прослеживается, мягко говоря, не всегда, и поэтому представитель Минэкономразвития, отвечающий за реализацию «Электронной России» в части создания электронного государства, «отрекся» от решений других чиновников. «Мы, — заявил Церенов, — хотим создать единую методологию внедрения информационных технологий для всех государственных структур. Нужно сделать так, чтобы любое ведомство, желающее получить из госбюджета деньги на информатизацию, соответствовало определенным, четко прописанным требованиям. Иначе оно ничего не получит. И важно, чтобы внедрение какого-либо решения позволяло чиновникам лучше работать в интересах общества. Это также необходимо доказать для получения средств».

Неоправданные надежды на показатели

Выработка единой методологии идет с трудом, поскольку универсальный способ оценки эффективности информационной системы, который полностью исключит субъективность, создать невозможно. Во всяком случае, никому это пока сделать не удалось. Петербургская компания Digital Design, привлекая субподрядчиков из Москвы («Лабораторию системных технологий и архитектурных решений» и «Центр комплексных проектов развития»), пыталась решить аналогичную задачу по заказу МЭРиТ. В начале прошлого года она взялась за разработку системы количественных показателей для оценки ФЦП «Электронная Россия». Однако Церенов признал, что такую систему создать для всей программы невозможно. Разработанная для МЭРиТ система, по его мнению, может быть в некоторых случаях применима только для оценки эффективности отдельных ИТ-проектов, реализуемых в органах государственной власти.

Вряд ли даже в этом случае можно ограничиться одними количественными показателями. Тем не менее требования, которые позволили бы существенно повысить эффективность использования бюджетных средств при внедрении информационных технологий, вполне можно сформировать.

Ориентиры будущего

Ряд таких требований был озвучен на прошедшей конференции. Так, по словам Церенова, любая имеющаяся в базе данных информация, которая не является закрытой, должна быть обязательно размещена на сайте государственного органа. Однако нужно учитывать российскую специфику. За рубежом представители органов власти также нередко заслуживают осуждения, но то, что четко прописано, они выполняют. «В Швеции, например, достаточно обязать чиновников размещать незакрытую информацию на сайте. У нас этого могут и не сделать. Поэтому нужно подумать об автоматическом размещении документов, которые не прошли процедуру засекречивания», — считает Церенов.

Сразу несколько участников конференции высказали обеспокоенность тем, что нельзя доказать существования ошибки на сайте госоргана, если она впоследствии была исправлена, но все же привела к негативным последствиям для граждан или компаний, руководствовавшихся неверным вариантом. Технически решить эту проблему можно несколькими способами, и нужно определиться, какой из них наиболее приемлем.

Еще одно требование — единое информационное пространство для органов власти должно быть условным. Даже при том, что существование дублирующих друг друга баз данных нежелательно, не все имеющиеся базы следует объединять. В некоторых случаях между ними нужно специально создавать непреодолимые барьеры для сохранности конфиденциальной информации.

Город-мечта

Опираясь на результаты работы своей компании, Илюхин представил основные принципы построения электронного правительства региона: первичность услуг (сервис-ориентированный подход), единые стандарты обслуживания (доступ к информации, запрос и предоставление услуг), единый набор услуг через любой интерфейс по выбору пользователя.

Специалист по системной архитектуре компании Microsoft Петр Дьяков считает, что федеральные власти «не дорабатывают и не являются примером для регионов». Возможно, некоторые региональные правительства в области использования информационных технологий уже имеют больше достижений, чем федеральные органы.

Если судить по докладу Натальи Масловой, председателя комитета по информационным ресурсам администрации губернатора Ханты-Мансийского автономного округа, то чиновникам из Москвы стоит поехать перенимать опыт в сибирскую глубинку. В автономном округе все основные проблемы, связанные с созданием электронного правительства, уже вроде бы решены.

Маслова очень эмоционально реагировала на вопросы, в которых усматривала хоть какое-то сомнение относительно сделанной презентации. У ее коллег из других регионов вызвало наибольшее недоверие то, что в Ханты-Мансийске не пришлось преодолевать серьезное сопротивление со стороны чиновников. Тем не менее ответ Масловой скептикам был вполне логичен: «Мне было легче, поскольку у меня второе образование — юридическое. Поэтому создать местную нормативную базу под электронное правительство не представляло особого труда. Кроме того, с 1996 года нашу команду существенно поддерживает губернатор. Некоторое недоверие к комитету по информационным ресурсам со стороны чиновников сначала было. Но после того как 69 руководителей (начальники департаментов и их заместители) прошли обучение, отношение к нам изменилось. Они поняли, что с помощью информационных технологий им будет удобнее работать, и комитету теперь легче добиваться выделения необходимых ресурсов».

Представитель Ханты-Мансийска отвергла предположение, что в ее регионе, богатом нефтью, не так уж сложно найти деньги на ИТ-проекты. «У нас был очень маленький бюджет, пока мы не доказали свою необходимость», — заявила она. По словам Церенова, никакой зависимости между достижениями в области построения электронного правительства и валовым доходом региона нет. Согласен с ним и Илюхин: «Отсутствие денег никогда не препятствовало реализации какого-то ИТ-проекта в органах власти. Не получается, как правило, тогда, когда никто не может обосновать необходимости предлагаемой информационной системы».

Трудный путь Карелии

Начальник отдела информатизации администрации Петрозаводска Елена Осолоткина представила трехлетний путь создания электронного муниципалитета. Он еще не пройден, но к июлю 2006 года уже есть определенные достижения. Созданы система корпоративной работы органов местного самоуправления (ОМСУ) и единая информационная среда города, проведены мероприятия по популяризации информационных услуг. В настоящее время осуществляется интеграция портала ОМСУ с порталом администрации республики, создается система обмена информации между ОМСУ и органами государственной власти.

Тем не менее создание электронного муниципалитета идет с преодолением серьезных препятствий. Например, пришлось проводить аттестацию чиновников на предмет умения работы с ПК. Многие сопротивлялись этому, но теперь смирились. В то же время ИТ-специалисты не знают, как управляется муниципалитет. Не решены также такие стандартные проблемы, как управление одним и тем же объектом разными структурами, существование несовместимых баз данных разных ведомств.

В отдельных регионах и ведомствах федерального уровня процесс информатизации идет вполне успешно. Однако наличия единых требований, стандартов и методологии недостаточно для того, чтобы эффективные ИТ-проекы в органах власти не были исключением из правила. 

Поделитесь материалом с коллегами и друзьями