Председатель Правительства РФ Михаил Фрадков подписал 18 февраля один из трех основополагающих подзаконных актов, которые должны запустить в действие новую систему государственного регулирования телекоммуникационной отрасли, предусмотренную ФЗ «О связи»
|
| Борис Антонюк указал на дверь провайдерам «гибридной» IP-телефонии |
Это постановление утверждает перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на операторскую деятельность, и перечень соответствующих лицензионных условий. В ближайшее время (возможно, до конца марта) будут утверждены оставшиеся важнейшие документы, регламентирующие порядок присоединения операторов электросвязи к сети связи общего пользования (ССОП) и порядок взаиморасчетов между операторами за услуги связи.
Действие обновленного ФЗ «О связи», принятого в 2003 году, конкретизируется 38 специальными постановлениями Правительства: 35 проектов этих постановлений разрабатываются в недрах Мининформсвязи, два документа отданы на подготовку в МЭРТ, а один — в ФСБ России. К середине февраля главное телекоммуникационное ведомство страны справилось со своим объемом работ уже более чем на треть (утверждены 13 постановлений, координирующих деятельность в сфере связи). Но ни один подзаконный акт не вызвал у действующих игроков рынка и его аналитиков столько трепета и споров, сколько положение о перечне лицензируемых услуг. Причина всплеска эмоций состоит в том, что именно он определяет будущее российской IP-телефонии.
Количество и качество
«Легализация» в 1999 году (стараниями специального комитета АДЭ) IP-телефонии в качестве телематической услуги была воспринята как первый и очень существенный шаг к либерализации отечественной отрасли связи. IP-телефония стала символом «демократических свобод» для средних и малых операторских компаний, бизнес которых базировался на предоставлении разнообразных IP-услуг.
Крупным и традиционным операторам, особенно естественному монополисту «Ростелекому», такое положение дел не нравилось, поскольку минимальный уровень требований к лицензиям на телематику открывал дорогу на высокодоходный рынок практически всем желающим. Им не нужно было делать значительных инвестиций в развитие инфраструктуры сетей. Все капитальные затраты ограничивались покупкой так называемой «карточной» платформы, эмиссией предоплаченных карт и арендой пула телефонных номеров у их фактического владельца.
Словом, как часто случается, маятник законодательного регулирования, качнувшись в сторону либерального рынка, снова создал условия для неравноправной конкуренции, теперь уже — в пользу молодых альтернативных сервис-провайдеров, которые пользовались «последней милей» ТфОП, не платя за нее ни копейки. Все ждали, что рано или поздно чаша весов выровняется. Новый порядок лицензирования услуг связи, согласно которому «гибридная» IP-телефония, основанная на использовании абонентских линий ТфОП, оказалась причисленной к услугам дальней телефонной связи, был воспринят как закономерное решение, хотя и не лишенное внутренних противоречий.
Главным отличием нынешнего перечня лицензируемых услуг от действовавшего раннее является сокращение численности видов операторских лицензий с 43 до 20. Как утверждает замминистра информационных технологий и связи РФ Борис Антонюк, это упростит процедуру выдачи необходимых разрешительных документов операторам связи. Однако некоторые из них пребывают в растерянности: они не знают, на какие виды лицензий им необходимо подавать запросы, так как лицензионные условия прописаны не очень ясно.
Первому с такой проблемой пришлось столкнуться «ВымпелКому», который после присоединения дочерней структуры «ВымпелКом — Регион» должен надлежащим образом оформить на себя разрешительные документы Россвязьнадзора для ведения законной деятельности в регионах. Вышедший свод наименований услуг, вносимых в лицензии, судя по всему, не дал ясности руководству «ВымпелКома». Замминистра довольно резко выразился по данному поводу: «Если оператор сам не знает, какие лицензии ему запрашивать, это — нонсенс».
По словам Антонюка, весь спектр лицензируемых услуг сегментирован на группы по видам возмездной деятельности операторов связи. Всего насчитывается пять таких категорий: услуги, оказываемые в фиксированных сетях связи, сетях подвижной радиосвязи, спутниковой связи, сетях передачи данных и телерадиовещания. Первоначальный вариант законопроекта включал в себя 30 наименований лицензий, но в процессе внутриведомственных согласований их список был сокращен до нынешней «горячей двадцатки». Как оказалось при подробном рассмотрении, часть видов услуг попросту дублировала друг друга по существенным признакам.
Тем не менее в представленном перечне наименований операторы-лицензиаты не найдут прямых ссылок на многие интересующие их виды деятельности. В частности, нет указаний на активно развивающиеся сервисы видеотелефонии и видеоконференц-связи, отсутствует упоминание о пакетной передаче данных в сотовых сетях (GPRS) и об услугах мобильного доступа к Internet. Все виды сервисов, предлагаемые сотовыми операторами своим абонентам, покрываются одной-единственной лицензией на услуги подвижной радиотелефонной связи в ССОП (п. 11 перечня). Довольно трудно будет определиться с необходимыми лицензиями и провайдерам широкополосных мультисервисных услуг (Voice-over-DSL и Video-over-DSL), только начинающих входить в нашу жизнь. Совсем не представлены услуги беспроводного широкополосного доступа, в том числе WiMax, хотя соответствующая деятельность заведомо потребует лицензирования, поскольку связана с использованием ограниченного радиочастотного спектра.
В пресс-релизе Мининформсвязи, приуроченном к подписанию постановления об утверждении перечня лицензируемых услуг, говорится, что «лицензиат будет иметь право оказывать иные услуги связи, связанные с указанными в лицензии и направленные на повышение их потребительской ценности, не требующие при этом отдельной лицензии». Жаль, конечно, что пресс-релиз не имеет силы официального правового документа.
Принцип мнимой свободы
Объясняя принципы, которыми руководствовались в Мининформсвязи при создании перечня лицензируемых услуг, Борис Антонюк призвал слушателей отойти от «технократического» взгляда на услуги и рассматривать их с точки зрения потребительских качеств, то есть глазами пользователя, а не инженера операторских служб. Тогда, дескать, предложенные разделение видов лицензий и их сегментация по группам покажутся логически стройными. Но если даже представить себя этаким универсальным потребителем, нельзя не увидеть качественной разницы между обычной голосовой и видеотелефонной связью, услугами подвижной радиосвязи в ССОП и фиксированным радиодоступом.
Впрочем, национальная администрация связи оставила себе запасной выход в случае возникновения коллизий: в соответствии с законом «О связи» она имеет право ежегодно вносить в перечень новые наименования услуг связи, подлежащие обязательному лицензированию, или же, наоборот, объединять несколько лицензий в одну. Все зависит от текущего состояния рынка телекоммуникационных услуг, зрелости отдельных его сегментов и возможной синергии технологий связи.
То, что произошло с индустрией IP-телефонии, явственно показывает отечественным игрокам, что Мининформсвязи будет и дальше придерживаться стратегии «мнимых свобод». Иными словами, государственный регулятор готов дать перспективным направлениям рынка услуг возможность свободно развиваться, с тем чтобы по мере их роста накидывать на них «поводок». Многим альтернативным операторам, вложившим в новый бизнес на этапе его становления значительные материальные и людские ресурсы, будет проще подстроиться под меняющиеся правила игры, чем выйти из нее совсем.
Сказанное в полной мере относится к «карточным» операторам IP-телефонии типа «Зебры Телеком» или «Тарио». Для них предусмотрены два варианта продолжения бизнеса: обзавестись лицензией на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи (п. 2) или перейти в более низкую рыночную «лигу», заключив агентские договоры на обслуживание конечных пользователей с легальными операторами дальней связи.
В случае избрания первого варианта «карточному» оператору предстоит изрядно раскошелиться, чтобы удовлетворить соответствующим лицензионным требованиям (установка собственных транзитных коммутаторов в каждом регионе страны, систем управления сетью связи и обеспечение поддержки СОРМ). По оценкам независимых экспертов и самих операторов, вся эта роскошь выльется в несколько десятков миллионов долларов, что попросту несопоставимо с уровнем доходов большинства отечественных провайдеров IP-телефонии. А значит, на плаву в этом высокодоходном сегменте, контролируемом «Ростелекомом», останутся только сильнейшие, которым предстоит поделиться доходами во благо развития национальной ССОП.
Гораздо проще будет получить лицензию на услуги передачи голосовой информации в сетях передачи данных (п. 15). Она выдается только тем соискателям, которые способны подвести к конечным абонентам каналы ПД (например, IP) и обеспечить доступ к своей сети посредством специальных оконечных устройств, таких как SIP-телефоны или ПК, снабженные ПО типа Softphone. По этому пути сегодня идут многие провайдеры домовых и районных сетей Ethernet, которые создают инфраструктуру «последней мили» и включаются в обмен трафиком с другими сетями общего пользования.
Не спешите их хоронить...
Какой бы печальной ни казалась картина будущего мироустройства для «карточных» операторов IP-телефонии, их рано сбрасывать со счетов. Самое неожиданное в истории с введением нового перечня лицензируемых услуг связи заключается в том, что для большинства ныне здравствующих игроков рынка трудные времена наступят не скоро.
«Наши законы не имеют обратной силы, — подчеркнул Борис Антонюк. — Поэтому выданные ранее лицензии на оказание услуг останутся актуальными до окончания их срока действия». Поскольку лицензии на телематические услуги провайдеры «карточной» IP-телефонии оформляли, как правило, сроком на четыре года, то для некоторых из них старые правила игры сохранятся аж до 2008 года. А за это время Мининформсвязи вполне может утвердить новые, более лояльные к соискателю виды лицензий, поскольку «Связьинвест» и «Ростелеком» уже перейдут в руки частных акционеров и государство перестанет столь же щепетильно заботиться об их интересах.
Для начинающих компаний новые правила лицензирования вступили в силу с момента их подписания. Однако утверждать, что в Мининформсвязи РФ возобновились рассмотрение заявок и выдача лицензий, было бы преждевременно. Во-первых, почти во всех лицензионных условиях присутствует пункт «Выполнение лицензиатом обязательств, которые он принял в торгах (аукционе, конкурсе) на получение соответствующей лицензии», а порядок проведения торгов устанавливается отдельным постановлением Правительства, которого пока не существует в природе. Во-вторых, от лицензиатов требуется соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, которые должны быть ратифицированы со дня на день. В-третьих, среди документов, подаваемых любым соискателем в Россвязьнадзор, должны быть описание услуги и схема построения сети связи, а стандартные требования к ним и формат их представления все еще находятся в процессе разработки.
В законе «О связи» установлено, что в ряде случаев лицензия может выдаваться соискателю только по результатам конкурсных торгов, объявляемых федеральным органом исполнительной власти в области связи, т. е. Мининформсвязи РФ. Торги неизбежны, если заявленная соискателем услуга связи будет оказываться с использованием ограниченного на данной территории радиочастотного спектра или ограниченного ресурса ССОП, в том числе — телефонной нумерации. Как сообщил Борис Антонюк, без конкурса (исключительно по заявлению соискателя) могут гарантировано выдаваться разрешения только на услуги телеграфной связи (п.7) и предоставления каналов связи в аренду (п. 13). Для остальных 18 наименований услуг проведение торгов формально предусмотрено. Однако в нынешней ситуации, прогнозирует директор департамента государственной политики в сфере ИКТ Мининформсвязи РФ Виталий Слизень, такая практика коснется лишь услуг подвижной радиосвязи и радиотелефонной связи.
В связи с масштабным переходом городских телефонных сетей на семизначную нумерацию и возможностью введения новых географических кодов (префиксов) в наиболее крупных мегаполисах (например, кода 499 для Москвы) номерная емкость телефонных сетей не будет признана ограниченным ресурсом, и выдача операторских лицензий обойдется без торгов. Механизмы проведения конкурсов на соискание лицензий, скорее всего, пригодятся не раньше, чем наша страна решит официально вступить в эру 3G. А это знаковое для отрасли и всей национальной экономики событие откладывается то по одной, то по другой причине.
Наполовину пустой или наполовину полный?
Высказывание Бориса Антонюка относительно сохранения в силе выданных провайдерам IP-телефонии лицензий на телематические услуги до истечения их срока действия можно трактовать двояко. С точки зрения оптимиста, Россвязьнадзор не имеет права трогать эти компании, поскольку закон у нас не имеет обратной силы, а оказание возмездных услуг дальней связи «по карточкам» производится в рамках действующей лицензии. А с точки зрения пессимиста, «повернуть» этот закон можно по-всякому, оставаясь в пределах правового поля. Например, контролирующие органы могут заявить провайдерам: вступившие в силу лицензионные условия на оказание телематических услуг предусматривают передачу электронной почты, факсимильных сообщений, а также организацию доступа к данным, но не обработку и передачу голоса в сети лицензиата. Иными словами, выданное раньше разрешение остается в силе, но только в той его части, которая не противоречит вновь принятым нормативным актам.
Однако, как мы помним, суть «демократических завоеваний» IP-телефонии сводилась именно к тому, что в прежнем перечне условий операторской деятельности в области телематических услуг в явном виде были прописаны службы передачи речевой информации. Лицензия — это целостный документ, а значит, любой действующий игрок, имея на руках старое разрешение на телематику, сможет оспорить возможные претензии Россвязьнадзора в суде. Вопрос состоит лишь в том, захочет ли кто-то отстаивать свою правоту подобным образом.
Четких указаний Мининформсвязи о том, как разрешать подобные конфликтные ситуации, на сегодня нет. Следовательно, контролирующим органам оставили широкое пространство для маневра. А в такой ситуации стакан всегда бывает либо наполовину пустым, либо наполовину полным.
Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление операторской деятельности
Утвержден Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 года.
- Услуги местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа.
- Услуги междугородной и международной телефонной связи.
- Услуги телефонной связи в выделенной сети связи.
- Услуги внутризоновой телефонной связи.
- Услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов.
- Услуги местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа.
- Услуги телеграфной связи.
- Услуги связи персонального радиовызова.
- Услуги подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования.
- Услуги подвижной радиосвязи в выделенной сети связи.
- Услуги подвижной радиотелефонной связи в сети связи общего пользования.
- Услуги подвижной спутниковой радиосвязи.
- Услуги связи по предоставлению каналов связи.
- Услуги связи в сети передачи данных, за исключением передачи голосовой информации.
- Услуги связи по передаче голосовой информации в сети передачи данных.
- Телематические услуги связи.
- Услуги связи для целей кабельного вещания.
- Услуги связи для целей эфирного вещания.
- Услуги связи проводного радиовещания.
- Услуги почтовой связи.
