Что нужно сделать, чтобы органы государственной власти работали в действительно общем информационном пространстве? Эстафетная палочка по решению этой задачи перешла к Федеральному казначейству – там проектируется новая государственная информационная система. 6 июня 2016 года вступило в силу постановление правительства Российской Федерации «О первоочередных мерах, направленных на создание ГИС «Единая информационная среда в сфере систематизации и кодирования информации» (ГИС ЕИС)». Те возможности, которые появятся в результате создания единой информационной среды, касаются всех нас – как физических, так и юридических лиц, изменится качество потребляемых нами электронных услуг. Кроме того, опыт столь масштабного проекта казначейства чрезвычайно интересен для архитекторов информационных систем, интегрирующих множество источников данных. О том, как развивается данный проект, рассказывает Анна Катамадзе, заместитель руководителя Федерального казначейства.

- Каковы основные мотивы запуска проекта по созданию единой информационной среды?

Как оператор крупнейших информационных ресурсов для закупок, кассового исполнения бюджета и проч. казначейство сталкивается с проблемами актуальности и достоверности данных. В целом в федеральных и местных ГИС данные не актуальны и не связаны между собой, поэтому взаимодействие в рамках СМЭВ строится по принципу «запрос-ответ», а интеграция «каждого с каждым» приводит к бесконечному количеству форматов, что затрудняет всю работу с базами данных и приводит к удорожанию обработки данных.

Так, ЗАГС регистрирует акты гражданского состояния, миграционное подразделение МВД выдает паспорта, ФНС придает этим личностям статус генеральных директоров, в казначействе юрлица получают статус бюджетополучателей. По цепочке идет накопление статусов и физлиц, и юрлиц, объектов недвижимости и других объектов права. Но когда где-то в цепочке происходит изменение (а такое случается постоянно), потребитель информации об этом не знает.

Например, мы получаем из налоговых органов информацию о юрлице, но нет гарантии достоверности сведений о том, действителен ли паспорт его руководителя, не сменил ли он имя, жив ли он. Эти данные формируются у других органов и, соответственно, в других ГИС. Информация о действительности паспорта является эталонной в миграционной службе, а эталонная информация о перемене имени человека, жив он или нет – в ЗАГС.

«Система должна не просто дать экономию, а обеспечить совершенно новое качество государственного управления»

Чтобы мы как потребители информации, находящиеся в конце этой цепочки, имели достоверную информацию, нам надо получать множество выгрузок как от ЗАГС, так и отдельно от миграционного подразделения МВД и отдельно от ФНС, сопоставлять их, вычищать и анализировать. Во-первых, это дорого, во-вторых, требуется гигантский объем аналитической работы. К тому же нет никакой гарантии того, что Иванов из ЗАГС, Иванов из ФНС и Иванов из МВД – одно и то же лицо. Есть набор признаков, с некоторой вероятностью позволяющих сделать такой вывод, но однозначного понимания нет. А действия органов власти и правовые последствия этих действий для граждан и организаций весьма существенные, иногда жизненно важные. И это общая проблема всего взаимодействия друг с другом – органов власти, учреждений, оказывающих населению различные государственные и социальные услуги, а также коммерческих организаций, выполняющих важные функции, например жилищно-коммунального комплекса.

- В чем суть предлагаемого вами подхода?

Нужно создать не просто инфраструктуру, где можно передавать пакеты выгрузок (она уже создана в рамках функционирующего электронного правительства), а ГИС ЕИС – государственную информационную систему, обеспечивающую формирование единой информационной среды.

Первое, что станет ее составной частью, – это единая модель данных, в которой будут описаны и связаны между собой разновидности эталонных данных и все их правовые статусы (дубли). Например, вид ФИО как эталон и дублирующие данные, а на самом деле дополнительные правовые статусы: ФИО льготника, ФИО гендиректора и проч. По сути, будут сформированы перечень всех видов эталонных данных и открытая статусная модель.

В модели данных будут определены как владельцы и поставщики эталонных данных, так и те, кто придает им новые правовые статусы, потребители эталонных данных и их правовых статусов. А также, что особенно важно, будет определено, кто и какие статусы потребляет, потому что объем потребляемой информации у всех разный. Кому-то важна цепочка «ЗАГС (человек жив? не менялось ли имя?) – МВД (действителен ли паспорт?) – ФНС (все еще гендиректор?)», а кому-то нужны статусы ПФР, Росреестра, Росавиации и проч.

 

Второе – это возможность с использованием единой модели данных обмениваться достоверной и актуальной информацией посредством связывания между реестровыми записями баз данных о конкретном субъекте или объекте права. При этом никакой потребности в централизованном хранении всей информации о лицах нет – это опасно, дорого и не даст результата, ведь каждый орган власти ответственен за ту информацию, которую он сформировал о лице у себя. Если ее всю целиком транслировать в единую систему, мы размоем ответственность и создадим серьезные риски утечки информации. Поэтому речь идет только об индексах, то есть о связи чужих реестровых записей через номера записей или иные идентификаторы. Хранение такой связи не создает рисков, поскольку сама информация остается в тех базах данных, в которых она формируется в соответствии с полномочиями и функциями органов власти. Указанные органы и сами граждане смогут по цепочке связанных номеров реестровых записей всегда найти о себе актуальную информацию на основе единой модели данных.

И третье – это, конечно, эталонные форматы и справочники, с применением которых все будут обмениваться информацией. Причем их объем можно существенно уменьшить, ведь статусная модель определит каждый правовой статус через идентификатор. Таким образом, обмениваться можно будет только эталонными данными без множества выгрузок дублирующих ФИО. Их подтверждение будет осуществляться через подтверждение актуальности самих идентификаторов. Например, правовой статус в МВД для большинства потребителей информации определяется тем, действителен ли паспорт лица. Номер паспорта – это и есть идентификатор, «окрашивающий» правовой статус лица в МВД для других потребителей.

- Подразумевается ли при этом введение единого идентификатора гражданина?

Ведение баз данных в соответствии с полномочиями информационных ресурсов – не дело ГИС ЕИС. Но несменяемый в течение жизни идентификатор лица позволил бы качественнее связывать информацию и существенно упростить обмен данными.

Идентификаторы же дополнительных правовых статусов нужны для характеристик самих дополнительных статусов. Связь между базовым идентификатором и идентификатором дополнительного статуса человека дает ответ сразу на два вопроса. Первый: человек жив, есть запись об акте гражданского состояния. И второй: человек – льготник, человек – гендиректор, человек – плательщик ЖКХ и т. д. Формирование таких связей – это уже задача системы ГИС ЕИС. Если, скажем, человек станет участником бонусной программы «Аэрофлота», то связь идентификатора компании с базовым идентификатором дает информацию о том, что он является членом этой программы, это тоже дополнительный статус.

Введение новых идентификаторов не является задачей ГИС ЕИС, ее задача – связывать между собой то, что предписано вести другим органам власти.

«Введение новых идентификаторов не является задачей ГИС ЕИС, ее задача – связывать между собой то, что предписано вести другим органам власти»

- Как такая модель будет развиваться в перспективе? Ведь невозможно раз и навсегда все спроектировать?

Информационные ресурсы, по идее, могут вообще включать только эталонную информацию, которую сами формируют. Все дубли можно убрать, зачем ФИО и иные данные тысячи раз переносить из документов или выгрузок к себе в ресурсы? Всегда есть риск ошибок, это трудозатратно, актуальность утрачивается, не исключены злоупотребления полномочиями и мошенничества. Если в обороте оставить только эталонные данные и статусную модель, где все правовые статусы «окрашены» идентификаторами, то связь между этими индексами и получение актуальной информации путем подтверждения этих связей, без выгрузок друг другу огромных массивов дублирующей информации, – это в общем и есть будущее ГИС ЕИС. Важно, что, в отличие от текущего наслоения всего и вся, эта история совершенно масштабируема, а значит, работает всегда.

- Оценивали ли вы ожидаемый экономический эффект от внедрения ГИС ЕИС?

Система нацелена на то, чтобы сделать госуправление эффективнее, убрав огромное количество дубликатов, лишнюю нормативно-справочную информацию, исключить многократную проверку «первички», существенно уменьшить объем претензионной работы. Это должно не просто дать экономию, а обеспечить совершенно новое качество государственного управления.

В перспективе планируется принять федеральный закон о систематизации данных, который будет касаться уже не только федеральных органов.

К ЕИС можно подключить кого угодно – например, «Почту России» или Сбербанк: у этих организаций тоже есть данные, которые нас интересуют, а их интересуют данные, имеющиеся у государства.

- Как предполагается строить отношения с участниками информационного обмена?

Постановление правительства в части обмена данными и применения модели данных начинает действовать с 1 января 2019 года. За ближайшие два года мы должны сделать саму модель данных. Уже через год заработают тестовые выгрузки.

- Что получат в результате создания этой системы органы власти, на которые возложили дополнительные обязанности?

Основной эффект сервиса для потребителей информации – с минимальными трудозатратами постоянно получать все необходимые обновления информации без дополнительных запросов. В режиме, по сути, реального времени, а не в зависимости от того, пришел к ним заявитель или нет, система позволит иметь обновленную актуальную информацию в своей базе данных. Для граждан же это реальная реализация принципа «если что-то поменял в одном месте, то органы власти сами друг друга уведомят об изменении».

- Попытки создания единой информационной среды уже предпринимались. Учтен ли предыдущий опыт?

Были попытки реализовать принцип «каждый орган власти договаривается отдельно с каждым органом власти». Это не дало эффекта.

- Каковы объемы первичных данных, которые планируется агрегировать в единой системе? Как вырастет нагрузка на вычислительные мощности Федерального казначейства?

В целом объем первичных данных или базовых элементов составляет примерно 5%, все остальное – статусы, которые, как я уже говорила, могут участвовать в обороте только посредством связей идентификаторов, а не объемных выгрузок данных. Объем системы хранения не важен, ведь мы храним не сами данные, а только индексы – связи между идентификаторами. Нагрузка на ЦОД существенно не изменится.

- Каким образом ЕИС увязана со СМЭВ?

При функционировании системы будет использоваться вся инфраструктура электронного правительства, в том числе каналы СМЭВ. Идеологию и подходы ЕИС мы прорабатывали совместно с Минкомсвязью и другими ведомствами, а оператором системы будет казначейство.

- Чем ваш опыт может пригодиться другим проектам, призванным решить аналогичную задачу, например, в здравоохранении?

Отраслевая принадлежность не важна. Задумка проста: если уполномоченные органы власти ведут учет и формируют какие-то данные, то у них появится сервис по поддержанию этих данных в актуальном состоянии. Без разницы – для каких целей.

Уполномоченные органы совершают юридически значимые действия и, работая с недостоверной информацией, сталкиваются со множеством сложностей, мошеннических схем и претензий. ЕИС должна избавить ведомства от этой головной боли.

Первым делом нам надо вычистить все базы данных, сделать информацию актуальной и качественно управлять изменениями: если что-то меняется в одном месте, все должны быть в курсе. После этого ведомства будут использовать качественную информацию и смогут оказывать госуслуги так, как написано в их регламентах.

«Первым делом нам надо вычистить все базы данных, сделать информацию актуальной и качественно управлять изменениями»

- Многим участникам глобальных торговых, логистических, производственных сетей тоже полезно погрузиться в общую информационную среду. Чем ваш подход может быть им полезен?

С точки зрения технологии нет никаких ограничений для использования ЕИС. Если возникнет потребность в обмене достоверной информацией, например, с банковской системой и будет принято такое решение, возможно, в систему будут включены и другие участники. Но надо двигаться поступательно. В ближайшие три года мы сконцентрируемся на работе с самыми важными федеральными ресурсами. Охват 100 приоритетных информационных систем федерального уровня уже будет гигантским шагом вперед.

Купить номер с этой статьей в PDF