О том, насколько эффективно расходуются средства, выделенные на финансирование ФЦП «Электронная Россия», рассказывает заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации Андрей Шаронов.
статс-секретарь, заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации Андрей Шаронов.
В своем выступлении на IV Всероссийской конференции «CIO. Госсектор» в декабре 2005 года вы отметили, что в отличие от предыдущих лет, в центре внимания ФЦП находятся не столько проблемы широкого использования информационно-коммуникационных технологий в госсекторе, сколько вопросы, касающиеся целей и оценки результатов программы. В связи с чем изменились приоритеты?
По мере реализации ФЦП «Электронная Россия» приходило понимание, что информатизация выступает лишь в роли технического средства, обеспечивающего внедрение новых технологий в систему государственного управления. Но одновременно становилось ясно, что само внедрение ИТ может проходить без необходимой связи с административными процессами. Это означает, что налицо информатизация ради информатизации: во всяком случае, с появлением новых аппаратных и программных возможностей повышения качества управления и совершенствования функций государства не происходит.
Понять этот факт нам помогла работа в рамках административной реформы, которая началась примерно три года назад. Мы постарались найти критерии эффективности деятельности государственных органов и учреждений, оценивая их с точки зрения пользователей — граждан, бизнеса и, возможно, соседних ведомств. При этом использовались и международные системы оценок, в том числе разработанные ООН и рядом других авторитетных организаций. Опираясь на данные системы, мы определяли качество государственного управления, уровень коррупции и степень прозрачности госструктур.
Надо признать, что в основном за последние три года эти оценки ухудшились. Мы пришли к банальному, в общем-то, выводу, что количество денежных средств, которые затрачивали практически все органы государственного управления, увеличилось, но качество государственных услуг, интегрально выражаемое в рейтингах, ухудшилось. Другой вывод не менее банален: действия по информатизации никак не повлияли на качество государственного управления.
Напрашивается вывод о необходимости предпринимать какие-то иные действия в области «электронизации» государства. Можно ли утверждать, что сегодня такая общегосударственная политика разработана?
Было несколько попыток увязать электронизацию государства с необходимостью изменения бизнес-процессов на уровне отдельного ведомства, региональных, муниципальных органов власти и федерального правительства. Просто сейчас у нас появляется определенная поддержка этого процесса в рамках административной реформы. В частности, мы сформулировали около двух десятков процедур в отношении большого числа граждан и предпринимателей. Эти процедуры реализуются государственными органами и будут описаны в регламентах. Формализованные процедуры предоставления услуг должны описывать последовательность действий, временные, финансовые затраты участников процесса, их функции и санкции за несвоевременное выполнение или нарушение установленного регламента работ. Если регламента нет, то и спросить не с кого, почему, например, паспорт выдают три месяца, а не месяц, или по какому «праву» чиновник держит посетителя в приемной три часа, а не три минуты. Появление регламента, где зафиксировано, что продолжительность процедуры свыше определенного времени рассматривается как нарушение, а допустивший его чиновник должен понести определенное наказание, заставит людей работать в строгом соответствии с правилами.
На мой взгляд, реализация этих регламентов могла бы во многом опираться на средства информационно-коммуникационных технологий.
По оценкам аналитиков IDC, объем российского ИКТ-рынка в 2005 году составил 14,2 млрд. долл., что превышает показатели, в частности, Бразилии, а ежегодный рост в течение ближайших четырех-пяти лет прогнозируется на уровне 16-20 %. Рынком движут крупные проекты, и государство выступает в роли крупнейшего заказчика. Его расходы на ИКТ составили в текущем году 1 млрд. долл. Как связать эти прогнозы с вашими суждениями о необходимости более осмотрительно относиться к ИКТ-проектам в госсекторе?
Никакого противоречия нет. Еще в период обсуждения проекта «Электронная Россия» в 2000-2001 гг. в дискуссиях на тему «государство и ИКТ» мы выделили два компонента. Во-первых, развитие ИКТ как сферы экономики и реализация отраслевой политики, которая может состоять из мер поддержки всей отрасли либо отдельных компаний и т. д. Во-вторых, роль ИКТ в государственном и муниципальном управлении. Мы договорились, что программа «Электронная Россия» будет нацелена не на развитие отрасли самой по себе, а на то, что государство может взять на вооружение для повышения своей эффективности.
Приняв за основу вторую модель, мы решили, что сама постановка вопроса о поддержке процессов государственного управления с помощью ИТ дает серьезный толчок развитию сектора ИТ. Перевод даже части процессов, осуществляемых государственными ведомствами, на информационную основу с применением ИКТ-средств серьезно увеличивает спрос на программное и аппаратное обеспечение и, как следствие, дает импульс к развитию всей отрасли.
Сегодня мы видим, и вы это подтвердили, что внедрение ИКТ не приводит к улучшению госуправления. С другой стороны, если деловой процесс неэффективен, то нет смысла улучшать его с помощью ИКТ. Следует ли из этого, что административные процессы госсектора неэффективны?
В известной мере. Это подтверждают результаты анализа, проводимого в рамках административной реформы. В ходе этих исследований мы изучаем возможные варианты совершенствования структуры органов власти и административных процессов, которые ими осуществляются. Анализируется также перечень выполняемых органами власти функций — среди них до сих пор много избыточных и дублируемых.
Возвращаясь к вашей мысли о невозможности информатизировать хаос, замечу, что если отсутствуют четко выстроенные процедуры внутриведомственных и межведомственных отношений, то применение ИКТ действительно не способно существенно улучшить ситуацию, ибо информатизация не сможет опереться на рациональную структуру отношений и полномочий в этой сфере. Выводы и предложения о правильной организации процессов, полученные в результате административной реформы, должны стать исходным посылом для нормальной информатизации.
Мы видим, что проводившаяся прежними методами информатизация не влияла на качество предоставления государственных услуг. Кроме того, она достаточно дорого обходилась государству: на программу «Электронная Россия» выделялось примерно 2 млрд. рублей, а на информатизацию ведомств вне программы — от 20 до 60 млрд. рублей. Другими словами, на самодеятельность ведомств, связанную с их информатизацией, выделялась сумма в 10-30 раз большая, нежели на консолидированную деятельность по информатизации.
В результате такой информатизации чаще всего создавались технические решения, которые не способствовали повышению открытости этих ведомств и их эффективности для конечных пользователей, то есть граждан и бизнеса. Эти технические решения плохо интегрировались между собой либо вообще не стыковались в рамках разных ведомств. Следовательно, предстоят серьезные затраты на согласование ведомственных баз данных и протоколов, чтобы обеспечить циркуляцию информации между ведомствами и выдачу ее вовне.
Еще один недостаток проводившейся информатизации обусловлен серьезной зависимостью от конкретных программных решений и компаний, в которую попадают ведомства, приобретающие продукты с закрытым кодом.
Чтобы внести в них какие-либо существенные изменения, они вынуждены каждый раз обращаться к поставщикам. Такие продукты нельзя тиражировать для других пользователей, хотя, казалось бы, именно государство должно приобретать продукты, которые легко тиражируются.
Как эти идеи восприняли представители других ведомств?
Это не было таким уж откровением. Дебаты о необходимости повышения эффективности госаппарата идут с тех пор, как он существует. Те или иные попытки его совершенствования предпринимались в разные времена. Иногда реформаторы опирались на какие-то исследования, иногда все сводилось к популистским рокировкам, при этом механически сокращалась численность чиновников.
Два с половиной года назад такая работа началась с констатации факта неэффективности государственного аппарата. Выяснилось, что из 5 тысяч функций 30 % избыточны: они либо вообще не соответствовали задачам государства и должны реализовываться какими-то другими институтами, работающими в сфере экономики или гражданского общества, либо дублировались различными органами федерального уровня и, возможно, могли быть делегированы на уровень регионов или муниципалитетов.
Более того, мы еще близко не подошли к экономической оценке эффективности деятельности. Для ее проведения необходима особая квалификация, а в масштабах государства это вообще вряд ли возможно в полной мере. Да, можно научиться грамотно выполнять какую-то функцию, например, регистрировать безработных, выдавать свидетельства на регистрацию права собственности и пр. С появлением формализованных бизнес-процессов многое можно сделать лучше, чем вчера, но возникает другой вопрос: насколько это эффективнее деятельности, скажем, коллег в других странах?
Вы имеете в виду оценку по затратам времени или денег?
Эффективность оценивается по затрате комплекса ресурсов — временных, финансовых и трудовых. Прежде всего, необходимо определиться с ответом на вопрос: тем ли занимаются органы власти, чем следовало бы? (Нередко приходится отвечать отрицательно.) Затем нужно спросить себя: насколько четко определены процедуры, по которым работают органы власти, в какой степени они подлежат контролю и проверке? И третий вопрос: насколько эффективно оказывают услуги и выполняют свои функции чиновники как представители государственного аппарата или ведомства?
До недавнего времени лейтмотивом встреч представителей ИТ-индустрии и госчиновников был следующий тезис: дайте больше денег на компьютеры и программы, тогда «жить станет лучше, жить станет веселее». Сегодня вы говорите, что пора оценить эффективность затрат на информатизацию госсектора, проанализировать, улучшили ли довольно серьезные денежные вложения качество государственного управления. Каким образом эта оценка может быть проведена? Будут ли привлечены если не к ответу, то к объяснениям участники подобных затратных проектов?
Предложение Мининформсвязи сводилось к тому, чтобы расходы на закупку всех программных и аппаратных средств, которые осуществляются за счет федерального бюджета, должны проходить согласование с ним. Мне это не кажется разумным, потому что объем таких согласований будет запредельным. Кроме того, есть риск столкнуться с ангажированностью тех, кто будет проверять эти решения и проекты. На наш взгляд, более технологичным и менее затратным решением стала бы стандартизация протоколов обмена на федеральном уровне с последующим распространением по всей вертикали власти, чтобы обеспечить возможность использования сложившихся программных и аппаратных средств. Мы не можем себе позволить, как какая-нибудь отсталая страна, выбросить все, что уже создано, и начать информатизацию заново. Объем потраченных средств и созданных ресурсов слишком велик, чтобы их проигнорировать.
Единственный выход из ситуации — создание общих протоколов. Это даст возможность сохранить архитектуру и программные решения в том виде, в каком они уже существуют, но при этом обеспечить взаимодействие между этими базами. Формулируя открыто данные стандарты и протоколы, можно гарантировать, что все новые технические решения будут соответствовать этому протоколу.
Если же протоколы утверждены, то их нарушение, по нашему мнению, должно наказываться.